林權(quán)改革背景下公益林林權(quán)的法律建構(gòu)*

宋 浩

中國計(jì)量大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310000

一、基礎(chǔ)性規(guī)范缺失

（一）法律解釋的不足與限制

“法律解釋必須從文義解釋入手，只要法律措辭的語義清晰明白，且這種語義不會產(chǎn)生荒謬的結(jié)果，就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先按照其語義進(jìn)行解釋?！保?］現(xiàn)行《森林法》與《森林法實(shí)施條例》未能明確界定林權(quán)的調(diào)整對象，且不同效力層級的規(guī)范性文件在林權(quán)概念上定義不一致。按照體系解釋的一般規(guī)則，法律體系中“同一法律或不同法律使用同一概念時，原則上應(yīng)該作同一解釋”［2］，但由于不同層次的法律規(guī)范對“林權(quán)”的內(nèi)涵和外延認(rèn)定差異較大，因此無法得出統(tǒng)一的林權(quán)概念。

（二）林權(quán)與耕地存在較大區(qū)別

我國《物權(quán)法》與《農(nóng)村土地承包法》都比較關(guān)注土地，其將林地視為土地的一種加以規(guī)范，但“林地，與其說是土地的一個種類，不如說是土地的一種利用方式”，［3］而且其在自然屬性和社會功能上均別于耕地。傳統(tǒng)理念上將林權(quán)等同于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，過于看重林權(quán)的林地屬性以致于公益林林權(quán)在《物權(quán)法》上被不斷限制，這不符合物權(quán)法的發(fā)展方向，也不符合公益林市場化的趨勢。

二、公益林林權(quán)的界定

森林資源、森林、林木、林地的概念在《森林法實(shí)施條例》第二條被明確，四者之間的關(guān)系是相互依存的，雖可以作為獨(dú)立的客體但考慮到公益林主要是對森林資源進(jìn)行非木質(zhì)利用，本文將他們作為一個整體而成為法律調(diào)整的對象。廣義范圍的森林資源是森林、林木和林地的上位概念，本文認(rèn)為法律意義上的森林資源是指特定范圍的森林中的林地、林木以及由他們構(gòu)成的整體環(huán)境，公益林林權(quán)概念中的“林”應(yīng)指“森林資源”。

現(xiàn)行法規(guī)范中森林和林地的所有權(quán)只能歸國家或集體，但市場化的趨勢使法律允許國家或集體可以保留森林、林木和林地的所有權(quán)，并通過法律允許的方式將森林、林木和林地轉(zhuǎn)交非所有權(quán)人使用，自然人、法人或者非法人組織不能擁有森林、林地的所有權(quán)，只享有使用、收益和有限處分的權(quán)利。林木所有權(quán)的主體則可以是國家、集體、自然人、法人或者非法人組織，但公益林的林木恰恰受到嚴(yán)格限制，不允許商業(yè)砍伐。因此可以將公益林林權(quán)界定為：國家或集體對森林資源的所有權(quán)以及非所有權(quán)人對公益林的森林資源享有的使用、收益和有限處分的權(quán)利。

三、公益林林權(quán)的客體

對于林權(quán)的相關(guān)研究的分歧主要集中在對林權(quán)客體的認(rèn)識上，本文認(rèn)為公益林林權(quán)的客體是森林資源，具體包括森林、林木和林地及其整體森林環(huán)境。

（一）公益林林權(quán)研究鮮有的原因

一是因?yàn)榧w林權(quán)制度改革原則上是不涉及公益林的，因?yàn)檩^早時候政府對公益林的定位僅僅是提供生態(tài)效益，沒有想到產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值，但在實(shí)踐中公益林的市場化已然成為一種趨勢，較低的生態(tài)補(bǔ)償無法提高林農(nóng)的積極性，于是地方出現(xiàn)了林權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、抵押等的實(shí)際問題和法規(guī)范的迫切需要，實(shí)際上公益林相當(dāng)于也參與了林權(quán)改革。

二是政府對公益林的重視程度是逐步提高的，從完全由各級政府出資封閉式管護(hù)到允許公益林有限度流轉(zhuǎn)，再到公益林林權(quán)抵押的試點(diǎn)，直到2019年新修訂的《森林法》明文規(guī)定允許“合理利用公益林林地資源和森林景觀資源”，打破了公益林客體和商品林混為一談的局面，將公益林的管護(hù)經(jīng)營提升到了基本法的地位。

（二）當(dāng)前立法上對公益林林權(quán)客體的局限

《森林法》第3條是關(guān)于森林權(quán)屬和登記公示的規(guī)定，涉及到的對象包括森林資源、森林、林木和林地。其中森林資源屬于國家或者集體所有；森林、林木和林地歸國家或者集體所有；個人只可享有林木所有權(quán)和林地使用權(quán)。由于并未區(qū)分公益林和商品林，非要將其套入公益林林權(quán)的客體似乎也不太合適。相比于商品林，公益林對林木的使用是極其限制的，不僅只能進(jìn)行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐，也即禁止商業(yè)性以銷售為目的的砍伐，而且流轉(zhuǎn)、作價入股等等權(quán)利變動受到限制。

《物權(quán)法》第2條“本法所稱物，包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)。法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定?！眰鹘y(tǒng)的物權(quán)客體理論僅將物權(quán)客體限定為有體物及少數(shù)無體物，在環(huán)境資源日趨價值化、市場化的今天，對公益林林權(quán)的客體如果還是固守不變將使公益林的生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值不能達(dá)到平衡，最終無法實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。

（三）森林資源作為公益林林權(quán)客體的具體內(nèi)涵

作為公益林林權(quán)客體的森林資源在實(shí)踐中又包括下列情形：其一，有限度的林地資源。比如在林地上植樹或進(jìn)行林分改造，在林地上種植經(jīng)濟(jì)作物，對林地進(jìn)行允許的流轉(zhuǎn)等等。其二，林木資源。具體包括科研活動，林分改造，樹木產(chǎn)物（落葉、果實(shí)等）等，經(jīng)濟(jì)價值實(shí)在有限。其三，森林環(huán)境資源。具體包括利用森林環(huán)境開展森林旅游，碳排放權(quán)交易，水權(quán)交易，生物多樣性交易等。

四、公益林林權(quán)的性質(zhì)

學(xué)界普遍認(rèn)為林權(quán)是物權(quán)，但我國《物權(quán)法》中仍只規(guī)定了林地承包經(jīng)營權(quán)。從《物權(quán)法》規(guī)范的目的角度看，物權(quán)法定原則最主要的其中的公示公告制度，核心目的是為了保護(hù)交易安全和正常進(jìn)行，但是物權(quán)法定的種類必要會導(dǎo)致出現(xiàn)更不上社會變化的情況，此時仍固執(zhí)地堅(jiān)持所謂的“法定”則不利于靈活的處理生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的沖突，現(xiàn)代物權(quán)法的社會化趨勢表明它已承認(rèn)了環(huán)境資源的生態(tài)價值。［4］

公益林林權(quán)的用益物權(quán)屬性主要體現(xiàn)在：其一，公益林是以生態(tài)效益為主要功能，林權(quán)權(quán)利人對其開發(fā)利用是有限度的，而且相比于商品林，公益林的開發(fā)利用主要是非木質(zhì)利用，同時權(quán)利人對其處分的權(quán)利也受限。其二，公益林管護(hù)逐漸往市場化的趨勢發(fā)展，一方面管護(hù)可以得到生態(tài)補(bǔ)償金，另一方面開發(fā)利用公益林也是為了獲取較高的回報(bào)。其三，公益林林權(quán)是一種復(fù)合權(quán)利，國家或集體所有的森林資源自不必說，對單位或者個人在非本人所有的公益林上進(jìn)行經(jīng)營活動的保護(hù)，符合權(quán)利人的利益追求。其四，公益林林權(quán)的客體為具體包括森林、林木、林地、森林環(huán)境等，這些森林資源都是較為固定的物。綜上所述，公益林林權(quán)的相應(yīng)特點(diǎn)符合用益物權(quán)為定限物權(quán)，不完全物權(quán)，以使用、收益為目的，以不動產(chǎn)為標(biāo)的物等的特征。

總得說來，公益林林權(quán)是具有用益物權(quán)屬性的，可以被納入物權(quán)法規(guī)范體系。

五、結(jié)論

公益林林權(quán)是對森林資源的支配，是一種復(fù)合型權(quán)利，既包括國家或集體對森林資源的所有權(quán)，也包括非所有權(quán)人對非公益林森林資源享有的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。本文認(rèn)為公益林林權(quán)是一種用益物權(quán)，可以被納入物權(quán)法的規(guī)范體系加以明確和發(fā)展。這不僅將使我國的公益林等森林資源的林權(quán)制度得到進(jìn)一步地充實(shí)，也可以使公益林的有效利用和收益得到法理上的支持。