進城落戶農民的土地承包權益保護
——以《農村土地承包法》第27條為解釋對象

吳昭軍

一、問題的提出

隨著我國社會經濟快速發展，城鄉人口流動加速，農民進城落戶已十分普遍，與此同時，農村集體產權制度改革正在試點、探索，戶籍制度、社會保障制度等亦在改革和完善。人口的城鄉流動必然擾動城鄉二元體制下的土地制度，進城落戶農民是否依然享有土地承包權益，享有何種程度的土地承包權益，成為億萬農民所關注的焦點，也是司法實踐面臨的難題。其中，進城落戶農民可以保留土地承包經營權，已經由《農村土地承包法》明確認可。2018年《農村土地承包法》修正，取消了舊法關于農民進城遷入小城鎮和設區的市落戶的兩種不同后果的類型化區分；完善了進城農戶土地承包經營權的保護措施。一是補充、明確了在農戶進城以前，不得以退出土地承包經營權作為農民進城落戶的條件；二是刪除了要求進城農戶交回承包地、不交回就收回的規定，修改為由進城農戶自主選擇如何處分土地承包經營權，法律予以引導支持，既可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織其他農戶，也可以自愿有償地將承包地交回發包方，還可以流轉土地經營權；三是不再對耕地、草地、林地進行區別處理，而是對土地承包經營權做統一規定，均可由進城落戶農民保留。a參見吳昭軍、黃忠：《土地承包經營權的穩定與保障》，載《光明日報》2019年2月12日，第11版。

但是，《農村土地承包法》第27條在進一步保障進城農戶利益的同時，也產生了理論上的新問題，亦留下未盡的問題：第一，農民進城落戶后是否喪失集體經濟組織成員身份，意即，進城落戶的農民對土地承包經營權的享有，究竟屬于法律對其保留權利的特別規定，抑或是基于繼續擁有成員身份而對土地承包經營權的自然享有；第二，進城落戶農民是否享有其他的土地承包權益，例如承包地征收后的補償款分配權益。本文擬立足裁判案例，就進城落戶農民的土地承包權益保護問題進行分析，以期對司法實踐有所助益。

二、進城農戶保留土地承包經營權：特別規定還是依身份享有

2018年《農村土地承包法》第27條的修正，直接影響了法院對于進城農戶土地承包經營權益糾紛案件的審判思路。例如在《農村土地承包法》本次修正之前，最高人民法院在“王某某與何某某等農村土地承包經營權糾紛案”中認為，根據原《農村土地承包法》第26條，“遷入設區的市、轉為非農業戶口，是喪失農村土地承包經營權的條件”，王某某“戶口已經遷入設區的市，成為城市居民，因此不應再享有農村土地承包經營權。”b最高人民法院（2013）民提字第210號民事判決書，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2015年第3期。意即，法院是從物權消滅的角度理解原《農村土地承包法》第26條，將戶口遷入設區的市作為土地承包經營權消滅的情形，在裁判中重點審查農民遷入地是否屬于設區的市。

在《農村土地承包法》2018年修正之后，對于進城落戶農民的土地承包權益保護案件，法院在裁判中不再審查農民落戶究竟是遷入小城鎮還是設區的市，而是從進城落戶農民是否具有集體經濟組織成員資格這一問題入手，進而分析是否享有土地承包權益。例如在“帥某某、張某某農村土地承包合同糾紛案”中，法院認為張某某“戶口遷入金口河城區成為非農業戶口，之后即在城區居住生活，生活來源于城區經商……不再依賴解放村五組的土地作為其基本生活的保障”，“作為城市居民已喪失解放村五組集體經濟組織成員資格”。在這一身份界定基礎上，法院認為張某某不具有承包資格，沒有取得二輪承包的土地承包經營權，則發包方可以收回承包地。a參見帥某某、張某某農村土地承包合同糾紛案，樂山市中級人民法院（2020）川11民終278號民事判決書。這一裁判思路具體表現為：首先，法律保護進城農戶的土地承包經營權，這一土地承包經營權應是合法取得的，意即法院要審查進城農戶在二輪承包時是否符合取得土地承包經營權的要件（例如當時是否具有集體經濟組織成員資格）；其次，若進城農戶在二輪承包時不符合取得土地承包經營權的要件，那么在法律上便不享有土地承包經營權，即便發包方一直未收回其承包地，也不代表其擁有合法權源；若進城農戶符合取得土地承包經營權的要件，則依照《農村土地承包法》第27條，其土地承包經營權繼續受法律保護。

由此可見，《農村土地承包法》2018年修正后加強了進城農戶的權益保障，同時因刪去遷入小城鎮和設區的市的區分規定，使土地承包經營權能否保留失去了直觀判斷標準。在具體司法實踐上，根據進城落戶、享受城鎮社保等因素判斷當事人是否具有集體經濟組織成員資格，成為裁判的重點，對于進城落戶農民的土地承包權益保護至關重要。由此產生法律解釋上的問題，《農村土地承包法》第27條規定進城落戶農民的土地承包經營權受法律保護，存在兩種可能的解釋：其一，農民因為進城落戶而喪失集體經濟組織成員資格，只不過法律為保護進城農戶的利益，特別規定其可以保留土地承包經營權；其二，農民進城落戶未喪失集體經濟組織成員資格，憑借其成員資格自然可以繼續享有土地承包經營權，任何組織和個人不得收回、侵害。

對于第一種解釋路徑，需要解決土地承包經營權的身份性與進城落戶農民喪失成員資格之間的矛盾問題。對此，有學者指出，雖然取得土地承包經營權需要特定的身份，但是這不代表土地承包經營權本身具有身份屬性，“將土地承包經營權解讀為不具有身份屬性的純粹財產權，方能夠使之與現《農村土地承包法》有關進城落戶農戶保留原享有的土地承包經營權的規則相契合。”b高飛：《進城落戶農戶承包地處理之困境與出路》，載《法學論壇》2019年第5期。以土地制度改革的長遠目標審視，去除土地承包經營權的身份性限制，使其成為市場化流通和資源配置的土地利用權利，將是未來的改革趨勢與發展方向。但是，我國農村土地制度改革具有漸進性的特點，土地承包經營權的市場化不是一蹴而就的，仍需立足我國當下國情選擇階段性改革目標。在現階段，堅持土地承包經營權的身份屬性，穩定農戶的承包權益是維系農村穩定、加強鄉村治理的重要基石。c參見高圣平：《農村土地承包法修改后的承包地法權配置》，載《法學研究》2019年第5期。《農村土地承包法》的條文表述也反映了土地承包經營權的身份屬性。第一，《農村土地承包法》第16條規定“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”，這一規定的適用范圍不限于土地承包經營權的承包取得環節，也覆蓋至土地承包經營權的持有環節。換言之，在土地承包經營權已經設立之后，承包方即權利人仍須為由本集體經濟組織成員組成的家庭。“土地承包經營權是農村集體經濟組織成員的財產性權利，農村集體經濟組織成員身份又是獲得土地承包經營權的前提條件。”a劉振偉：《關于〈中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）〉的說明》，2017年10月31日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上的報告。第二，《農村土地承包法》2018年修正時修改了土地承包經營權轉讓規則，將受讓人限縮為本集體經濟組織的其他農戶，并在第44條明確，承包方流轉土地經營權的，其依然享有土地承包經營權，反映出此次修正對土地承包經營權身份屬性的強化。b參見高圣平：《承包地三權分置的法律表達》，載《中國法學》2018年第4期。“農村集體土地應該由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位，不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。”c中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2016年版，第156頁。故而，在土地承包經營權具有身份屬性的定性下，若認為農民因進城落戶而喪失集體經濟組織成員資格，卻可以繼續享有土地承包經營權，將在邏輯上難以自洽。

相較之下，第二種解釋路徑能夠秉承《農村土地承包法》和現階段農村土地政策對土地承包經營權身份屬性的定位，只需在集體經濟組織成員資格認定上進行設計，更具可行性。農民進城落戶主要發生戶籍上的變更，綜合目前農村集體產權改革試點地區實踐和近年各地司法裁判，集體經濟組織成員資格確認采單一的戶籍標準已較為鮮見，d如《山東省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》規定了以戶籍為單一標準的認定模式，但在《山東省昌樂縣農村集體經濟組織成員資格認定工作指導意見（試行）》中，表述道“以是否具有本村戶籍為基礎”，但“雖戶口未遷出，但已經人力資源和社會保障部門辦理正式招錄手續且享受財政供養，具有穩定生活保障的”，不確認為集體經濟組織成員。可見已對戶籍標準進行突破，綜合考慮了生活保障因素。呈現出以復合標準為主，即綜合考量多種因素，各地側重有所不同的樣態，戶籍登記不再是確認集體經濟組織成員資格的唯一標準或關鍵標準。例如天津市高級人民法院和重慶市高級人民法院指出成員資格界定應考慮戶籍、是否形成較為固定的生產生活關系、集體土地是否為基本生活保障等因素進行判斷e參見天津市高級人民法院《關于農村集體經濟組織成員資格確認問題的意見》、重慶市高級人民法院《關于農村集體經濟組織成員資格認定問題的會議紀要》。；廣東省在司法實踐中采取以戶籍為主要標準，兼顧法律法規和組織章程規定義務的履行和集體表決，來確認集體經濟組織成員資格，浙江則主要采取“戶籍+血緣親屬關系”的成員資格認定標準f2020年《浙江省村經濟合作社組織條例》第17條規定：“戶籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經濟合作社章程的農村居民，為本村經濟合作社社員：（一）開始實行農村雙層經營體制時原生產大隊成員；（二）父母雙方或者一方為本村經濟合作社社員的；（三）與本社社員有合法婚姻關系落戶的；（四）因社員依法收養落戶的；（五）政策性移民落戶的；（六）符合法律、法規、規章、章程和國家、省有關規定的其他人員。”；四川省在集體產權制度改革試點中采取綜合考量戶籍、土地承包、享受權利、履行義務及居住等情況認定集體經濟組織成員身份a參見《四川省農村集體經濟組織成員資格界定指導意見》。。所以在實踐中，部分地方在確認集體經濟組織成員身份時，即便自然人將戶籍已遷出本社區，也不必然意味著喪失成員身份。

在法理上，戶籍登記不宜作為集體經濟組織成員資格確認的主要標準，尤其是農業戶口與非農業戶口的區分，更不宜用來決定成員資格的有無。戶籍是公安機關進行行政管理的方式，屬于公法層面；農村集體經濟組織成員資格則關系農民的集體財產權益，屬于私法層面，二者性質不同，在法無明文規定時，不宜將行政管理措施作為民事財產權利變動的直接依據。而且，隨著我國經濟社會發展，人口流動加劇，戶籍制度出現松動，人口與勞動力的流動使戶籍遷入遷出變得頻繁。中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》指出，“深化戶籍制度改革”“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度”“引導勞動力要素合理暢通有序流動”。部分地區已經試點探索統一城鄉戶籍，若繼續以戶籍作為集體成員身份界定標準必然與實踐脫軌，也不符合我國深化制度改革的方向。b參見鄭鵬程、于升：《對解決農村土地征收補償收益分配糾紛的法律思考》，載《重慶大學學報（社會科學版）》2010年第3期。有學者便指出，“在進城落戶農民自愿退出集體土地‘三權’政策提出的前后，呈現了農民由進城落戶喪失集體成員資格向進城落戶暫不喪失集體成員資格的嬗變。”c高海：《論農民進城落戶后集體土地“三權”退出》，載《中國法學》2020年第2期。

綜上分析，《農村土地承包法》第27條所規定的“國家保護進城農戶的土地承包經營權”，在解釋上，是指農民進城落戶，其農村集體經濟組織成員資格不因戶籍變動而喪失，可以根據成員身份繼續享有土地承包經營權這一財產權。如此一來，既符合中央關于穩定承包關系、保護農戶承包權的政策，也契合“賦予農民更多財產權利”的深化改革趨勢。

三、不以土地作為生活保障是否導致進城農民喪失成員資格

在我國城鄉二元體制下，“進城落戶”在導致戶籍直接變更的同時，也引發公法或私法上的其他變動，例如經常居住地的變更，公民所享受社會保障、公共服務的變化等。雖然戶籍變動不能直接導致農民喪失集體經濟組織成員資格，但是因進城落戶所帶來的其他一系列變動因素，是否會導致成員資格喪失，尚需進一步分析。其中，最具爭議的問題便是，農民進城不再以土地作為生活保障，是否會使其喪失成員資格。

是否以土地作為生活保障，一直以來都是法律政策調整土地承包經營權配置的關鍵性考量因素。原《農村土地承包法》之所以區分進城農民遷入“設區的市”還是“小城鎮”，并規定遷入小城鎮落戶的，可以保留土地承包經營權，“主要是考慮土地是農民的基本生活保障，在農民進入小城鎮后的基本生活保障尚未落實時，如果收回他們的承包地，可能使他們面臨生活困難。”a參見“陳清棕訴亭洋村一組、亭洋村村委會征地補償款分配糾紛案”，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2005年第10期。2018年《農村土地承包法》修正，刪去了遷入“設區的市”和“小城鎮”的區分規定，進城農民均可保留土地承包經營權，進一步強化進城農民權益的保護，這是否意味著基本生活保障或社會保障不再是農民喪失集體經濟組織成員資格與土地承包經營權的原因？

（一）納入城鎮住房和社會保障體系

在2018年《農村土地承包法》修正過程中，《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》（以下簡稱“一審稿”）和《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）（二次審議稿）》（以下簡稱“二審稿”）的第27條第3款均規定“承包方全家遷入城鎮落戶，納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包經營權益”。其中所涉及的重大爭議問題便是農民進城落戶納入城鎮住房和社會保障體系，與農村集體經濟組織成員身份喪失和承包地保留的關系。

有觀點認為農民進城落戶納入城鎮住房和社會保障體系，應喪失農村集體經濟組織成員身份，不應繼續保留承包地。理由主要為：土地承包經營權是農民未經支付對價而無償取得，具有身份性和保障性，若農民進城落戶則失去農業戶籍，若農民取得城鎮居民社會保障，則已不需承包地繼續作為其社會保障；如果允許進城農民保留其承包地，就會使其既享有土地承包經營權，又享有城鎮居民社會保障，有悖社會公平；土地是稀缺資源，支持引導進城落戶的農民退出土地承包經營權，能夠保證從事農業一線工作的人員享有更多的土地資源。b參見金勵：《城鄉一體化背景下進城落戶農民土地權益保障研究》，載《農業經濟問題》2017年第11期；陸劍：《我國農村家庭承包地收回：實踐困境與出路》，載耿卓主編：《土地法制科學》（第2卷），法律出版社2018年版，第35頁；陳建蘭、顧靖燕：《土地換保障：城鄉一體化背景下的農保轉城保實踐——以蘇州市吳中區為例》，載《農村經濟》2016年第5期。

也有觀點主張農民進城落戶納入城鎮住房和社會保障體系，可以保留承包地。c參見2018年12月23日全國人民代表大會憲法和法律委員會關于《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》審議結果的報告。一方面是穩定土地承包關系長久不變的需要。保持農村土地承包關系穩定并長久不變是我國目前基本的農村土地政策方針，是農村土地承包法的基本原則。若進城農民的承包地須交回或被收回，或可導致村集體再次調整、分配承包地的問題，不利于土地承包關系和農村社會秩序的穩定。另一方面是對進城農民意愿的尊重。全國人大常委會委員方新提出，無論農民進城務工、落戶的時間多久，地點為何，農村依然是其家鄉，土地依然是農民的根。是否保留承包地應尊重農民的意愿，實踐中大部分進城落戶已經享有城市社保的農民，希望能保留承包地。a參見蒲曉磊：《全國人大常委會分組審議農村土地承包法修正案草案 耕地承包期再延長30年，給農民吃了“定心丸”》，載中國人大網2017年11月7日，http://www.npc.gov.cn/npc/c22342/201711/9b8bd1576d5446fcb4e2d0f850265319.shtml。對于自愿放棄土地承包經營權的農民，應給予合理的補償。

修正后的第27條刪去了一審稿和二審稿中的“納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的”，意在表明：農民不因進城落戶納入城鎮住房和社會保障體系，而導致喪失土地承包經營權。至于是否喪失農村集體經濟組織成員身份，本條雖未明確表述，但根據第5條和第16條，土地承包經營權人為本集體經濟組織的農戶，唯具有集體經濟組織成員身份，才可享有土地承包經營權，故可推論，農民不因進城落戶納入城鎮住房和社會保障體系，而導致喪失集體經濟組織成員身份。當然，農村集體經濟組織成員身份的取得和喪失的具體情形，有待未來農村集體經濟組織立法和章程予以進一步探索和明確。

在法理層面，社會保障和集體經濟組織成員身份及承包地具有不同法律屬性。社會保障是國家或社會對社會成員依法提供基本生活保障的社會安全制度，其“本質是一種政府的義務，公民的權利”，屬公法層面的公民權利。而土地承包經營權則是私法上的一種民事權利，“本身沒有分散風險的機制”，實際上發揮的是給農民“就業機會”的“生活保障”，是農民作為集體成員，以集體所有的土地進行的自我保障，而非社會保障。b王勇、付時鳴：《我國農地制度具有“社會保障”功能嗎》，載《經濟學家》2006年第1期。農民之所以可以依據身份“無償”取得土地承包經營權，是基于農村土地集體所有制形成的歷史沿革、集體土地所有權之法權基礎：從歷史維度來看，土地承包經營權的取得并非“無償”，而是源自生產資料的公有化；從法權維度來看，土地承包經營權是對集體土地所有權設定的權利負擔，屬于民事法律行為。所以認為農民無償享有土地承包經營權，同時享受城鎮社會保障，“超越”城鎮居民待遇而悖于社會公正的觀點是不成立的。c參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第135-136頁。

在實踐層面，目前我國社會保障制度不斷發展、健全，農村與城市的社會保障也在統籌、整合的過程之中。對此，有全國人大常委會委員指出，“因為過去的養老保險、醫務保險、社會救助是城鄉分割的，現在三個制度都是整合的，城鄉居民養老保險是一個制度，城鄉居民醫療保險制度也即將全面完成整合。如果再以所謂的城鎮住房和社會保障體系為由，作為喪失農村集體經濟組織成員身份的依據，這個理由就完全不成立了。”a蒲曉磊：《全國人大常委會委員審議農村土地承包法修正案草案二審稿修法對深化農村土地制度改革有重大意義》，載中國人大網2018年10月24日，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/cwhhy/13jcwh/2018-10/30/content_2065466.htm。此外，根據《勞動合同法》，用人單位應當為勞動者辦理社會保險，那么進城落戶農民在勞動中享受用人單位辦理的社會保險，是法定的權利。若因此而取消農民的集體經濟組織成員資格，必然背離《勞動合同法》和社會保障的制度目的、價值，甚至可能導致部分進城務工農民為了保留成員資格而選擇不享受社會保險，形成因制度齟齬導致的行為悖論。所以，“承包農戶即使全家都進城落戶，不管是否納入城鎮住房和社會保障體系”，其土地承包經營權都受法律保護。b黃薇主編：《中華人民共和國農村土地承包法釋義》，法律出版社2019年版，第122頁。

（二）取得公務員、事業單位等工作編制

農民進城落戶是一種社會現象描述，現階段，農民進城落戶的原因多樣、形式和途徑各有不同，其中有一種情形是農村居民通過考試、篩選等方式取得國家公務員、事業單位或者國有企業編制，從而進城工作、落戶。這在實踐中引發一個爭議較大的問題，即公民是否因取得國家公務員、事業單位或者國有企業編制而喪失集體經濟組織成員身份。

很多地區在地方文件或集體產權制度改革實踐中，采取國家公務員、事業單位或者國有企業編制與農村集體經濟組織成員身份不可兼得的方案。例如《常州市武進區農村宅基地保障對象認定辦法（試行）》規定“戶口仍在村委、村民小組原籍的行政機關和全民事業單位編制內的職工及離退休人員”不屬于集體經濟組織成員。《晉江市農村集體經濟組織成員資格認定指導意見》規定：“取得非設區市城鎮非農業戶籍且納入國家公務員序列、事業單位編制，自納入國家公務員序列、事業單位編制之日起其原有的村集體經濟組織成員資格喪失。”這一做法雖然具有一定的合理性，但也存在不公平之處。一方面，在我國目前公務員、事業單位或國有企業工作人員招錄制度下，對學歷、專業技能等綜合能力的考察較為嚴格，符合報名條件的公民須經過刻苦的學習、訓練方能通過人才選拔機制考核，所以考取公務員、事業單位或國有企業，離不開個人的先天稟賦和后天努力，不能因考取編制而取消其集體經濟組織成員資格，否則將形成個人的勤奮努力致使財產權遭受不利益的尷尬境地。另一方面，我國目前正在進行事業單位、國有企業改革，很多地區已經逐漸取消編制，強化績效考核，完善人事退出機制，公務員、事業單位、國有企業等不再是以前的“鐵飯碗”，而且也需要依靠職工自己繳納部分社會保險費用。所以不宜將公務員、事業單位或國有企業工作與其他工作進行截然區分，差別對待。

從《農村土地承包法》第27條的文義來看，考取編制不是土地承包經營權喪失的法定情形，農村居民不因考入國家公務員或戶籍“農轉非”而喪失土地承包經營權。例如在“梁某某與扶綏縣新寧鎮城廂居民委員會江西岸村民小組土地承包經營權糾紛案”中，法院指出，考入國家公務員或“農轉非”的，不屬于法律規定可以收回承包地的情形，發包方不能收回承包地。根據原《農村土地承包法》第26條，“發包方收回承包地的情形只有一種，即承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口；農戶家庭成員中有考入國家公務員或‘農轉非’的，不屬于法律規定可以收回承包地的情形，發包方不能收回承包地”。a梁某某與扶綏縣新寧鎮城廂居民委員會江西岸村民小組土地承包經營權糾紛案，扶綏縣人民法院（2018）桂1421民初470號民事判決書。

在此需要厘清的是，農村居民考取編制或“農轉非”的，不是喪失集體經濟組織成員身份而依法律特別規定保留土地承包經營權，而是未因考入國家公務員、事業單位或戶籍“農轉非”等喪失集體經濟組織成員身份和土地承包經營權，意即當事人同時具有集體經濟組織成員身份和土地承包經營權。根據《農村土地承包法》第5條和第16條，土地承包經營權具有身份性，唯有農村集體經濟組織成員才能取得和享有土地承包經營權。在2018年《農村土地承包法》修正后，承包地“三權分置”和“兩權分離”并行之下的土地承包經營權同樣具有身份屬性，是實現承包農戶不因流轉而失去保障這一基本政策目標的工具。b參見高圣平：《農地三權分置改革與民法典物權編編纂——兼評〈民法典各分編（草案）〉物權編》，載《華東政法大學學報》2019年第2期。在農民考入國家公務員、事業單位或“農轉非”的情形下，不會導致一方面喪失集體經濟組織成員身份，而另一方面保留土地承包經營權的矛盾結論。應然的結論是，考入國家公務員、事業單位或“農轉非”等工作狀態、戶籍狀態上的變動不是導致農村集體經濟組織成員身份喪失的原因，農民既不因此喪失農村集體經濟組織成員身份，也不因此喪失土地承包經營權。

結 語

在現行法框架下，土地承包經營權是一項具有身份屬性的財產權，其主體須具有農村集體經濟組織成員資格。這一權利性質界定，不意味著土地承包經營權、農村集體經濟組織成員資格與戶籍制度、社會保障制度相掛鉤。土地承包經營權作為用益物權，農村集體經濟組織成員資格作為成員權依據，均屬私法范疇，在民法上，財產權利不因戶籍狀態、享受社會保障、工作性質（所處行業）等因素而受影響。故而，農民進城落戶所帶來的戶籍、社保、工作崗位、行業性質等方面的改變，不是其集體經濟組織成員資格喪失、土地承包經營權消滅的原因。

在司法實踐中，應注意農民財產權與社會保障的區別，正視土地承包經營權是一項財產權。a程雪陽：《重建財產權：我國土地制度改革的基本經驗與方向》，載《學術月刊》2020年第4期。土地承包經營權是集體土地所有權行使的法律效果，不是國家或社會對農民提供的社會保障。在特別法人的定性下，農村集體經濟組織自然可以通過團體自治，依法確定成員資格取得、喪失、變更的情形。戶籍變動、社保變動等情形不是導致成員資格喪失的法定情形，進城落戶農民依然享有成員資格，但是農村集體經濟組織可以在章程中限制其成員權利，例如限縮其集體收益分配請求權、表決權、被選舉權等權利的行使。在承包地征收補償中，征收補償款不僅包括集體土地所有權消滅的對價，也包括土地承包經營權及地上附著物等消滅的對價，進城落戶農民可以依據自己享有的土地承包經營權及地上附著物的所有權而獲得部分補償款，至于補償款中涉及集體土地所有權對價的部分，則由集體經濟組織成員民主確定分配方案。