行政訴訟規范性文件的司法審查研究

張 微

沈陽工業大學，遼寧 沈陽 110000

一、我國行政訴訟規范性文件司法審查的現狀

通過參考相關文獻資料，同時結合全國各個層級法院的真實民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟裁判文書，可以發現相關法律法規沒有詳細規定行政規范性文件司法審查制度。另外，各個司法機關在運用行政規范性文件司法審查制度的時候也存在一些問題。

（一）我國行政訴訟規范性文件數量龐大

在行政執法的過程中，發布規范性文件具有著可以提高機關工作效率的功能。因此，各個機關為了提高自己的執法效率，紛紛制定行政訴訟規范性文件，因此形成了如此龐大的數量。針對同一案件，不同的相關部門對其可能進行不同的處理，從而形成了多重執法權限的重疊現象，增加了執法的難度。

例如，某地區發生了一起水源污染的事件，針對這一事件，一方面，水利部門可以通過發布行政訴訟規范性文件的方式，對排放污染水源的單位主要負責人進行嚴懲。另一方面，環保部門同樣也可以根據當前所發布的文件，對污染水源的相關單位進行行政處罰。因此就產生了當前混亂的局勢，龐大的文件數量使行政執法舉步維艱。

（二）行政訴訟規范性文件實用范圍較小

根據筆者參考的行政裁判文書，可以發現，行政訴訟規范性文件司法審查制度的規定不夠詳盡，致使全國各級法院和其他司法機關都無法很好地實施行政規范性文件司法審查制度。與此同時，司法機關的工作人員對行政訴訟規范性文件的理解偏差，也會使行政規范性文件的司法審查制度得不到良好的貫徹。

（三）行政訴訟規范性文件執行難度大

一方面，各級司法機關根據行政訴訟規范性文件司法審查制度，確定各級行政機關制定和發布的行政訴訟規范性文件，并依法作出判斷。但是，司法機關的做法是僅在判決書部分解釋對規范性文件的審閱結果，而對判決書主體中的審閱結果卻模棱兩可。同時，與之相關的司法部門應主動向與案件相關的行政機關發布行政司法建議，但實際卻猶豫不決。另一方面，由于對所涉行政機關不是強制性的司法建議，因此，與案件相關的行政機關對各級司法機關實施的司法建議并不樂觀。

二、行政訴訟規范性文件司法審查之必要性以及存在的問題

（一）行政規范性文件司法審查的必要性

1.司法審查是社會主義法治的要求

法律制度的統一要求行政機關必須堅持與憲法和法律保持絕對統一，不得有沖突或矛盾。而且還應注意監管文件的制定和實施，改善中國法律制度的不足之處，并形成更加完善和強大的法治職能。我國目前監管文件的主體極為混亂，導致經常發生許多法律制度不一致的問題。甚至還有越來越多的非法監管文件。如果沒有這種司法審查的方法，許多違反統一法律制度的規范性文件就不能被撤銷或確認為非法，并且行政相對人的合法權益將因這些規范性而受到侵犯。

2.司法審查是依法行政的需要

行政機關作為行政管理者，只能通過限制和限制其行政權力，并且不允許其任意擴大，來確保行政相對人的行政權力不受侵犯。但是，僅僅由議會或全國人民代表大會等立法機構進行監督是不夠的。從歷史經驗中發現，司法機關的參與可以在更大程度上限制和監督行政權力。司法機構如何參與？絕大多數國家選擇司法審查制度。盡管該系統具有不同的手段，但其含義是基于法律等來審查行政機構的行為。在我國，規范性文件是行政機關日常工作中使用最頻繁的行政工具，行政權力在這里得到最明顯的體現。因此，不可避免地要對其進行審查。其次，司法權高于行政權是司法救濟的必然要求。憲政原則要求完整的憲政國家必須具有健全的權力限制機制，這種權利限制包括司法權對行政權的監督和限制。當司法權和行政權之間存在沖突時，應更加注意前者，而后者則放置在受限位置。中國實行人大制度，在這種情況下行政和司法機關在職責上相互獨立。他們也在人大代表的監督下，對人大代表負責。因此，在正常情況下，執行權和司法權不會相互超越。

（二）行政訴訟規范性文件司法審查中所存在的問題

筆者認為，產生問題的原因有二，其一是法律上的支持還不夠完善，法官們在“裁量權”上有太多的余地，沒有具體的操作準則，各地區的做法存在矛盾；其二是原則上，我國缺乏對整個系統的深入研究，沒有學者提出真正的創新意見，也沒有形成統一的觀點。接下來筆者將對于其中所存在的問題進行展示和分析。

1.案件數量龐大，審查行為存在重復的問題

規范性文件的普遍性會導致的結果是——不可能限制針對該訴采取具體的行政措施，但是隨附的具體審查程序使法院可以在個別案件中審查規范性文件，而無權撤銷已發現的規范。反復審查不僅極大地浪費了司法資源，而且使司法監督變成了形式主義，違反了依法行政的初衷。如果是非法性文件，則在不同情況下可能會有多個行政對應方對同一規范性文件進行審查，甚至在不同法院對同一規范性文件進行審查，在這種情況下，大概率將會出現反復審查的問題。

2.行政訴訟規范性文件的司法審查隊伍司法人員綜合素質水平不夠

一支高素質的司法人員隊伍對于行政訴訟規范文件的司法審查是至關重要的，筆者對行政裁決文件中的論證過程進行了深入研究，結果顯示當法院審理此類案件時，承辦人員在語言邏輯和思維邏輯上都存在著多維的錯位現象。例如在基層工作的法官，他們都存在著調查能力不足、審查思維有限、對案件的整體控制不清晰的現象。

三、相關的完善措施

（一）嚴格規定發布行政訴訟規范性文件的條件

目前，中國有大量質量參差不齊的行政訴訟規范性文件。各種規范性文件相互交織，導致執法機構的有關權限重疊。各級行政機關必須針對自己制定和發布的行政訴訟規范性文件進行統計。如果有關行政規范性文件符合經濟社會發展的需要，有關行政機關應當及時做好相關的記錄，并且向上級行政機關備案。上級行政機關應當組織有關法律專家審查有關行政規范性文件。如果有關行政規范性文件不符合經濟社會發展的需要和上級法律的有關規定，有關行政機關應當及時修改或者廢除。

針對我國現在的行政規范性文件司法審查制度，我們要通過發布跟行政規范性文件司法審查制度相關的司法解釋來進一步明確、細化行政規范性文件司法審查制度的內容。通過開展行政規范性文件司法審查制度的主題教育活動來統一司法機關內部對行政規范性文件司法審查制度的理解、認識。同時，依據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第150條、第151條規定“人民法院認為行政規范性文件不合法時，應當在裁判生效后報送上一級法院進行備案。涉及國務院部門、省級行政機關制定的行政規范性文件，司法建議還應當分別報最高人民法院、高級人民法院備案。各級法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定，發現行政規范性文件認定錯誤，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論。最高院對地方各級法院已經發生法律效力的判決裁定，上級法院對下級法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現行政規范性文件合法性認定錯誤的，有權提審或者指令下級法院再審。”加強對司法機關在審查行政規范性文件時的監督。

（二）進行權限改革，防止多頭執法的情況發生

首先，應當進行進一步的、更深化的改革，以有效制止有關機關多重執法，反復處罰情況的頻繁出現。同時，各個機關應當明確他們的職責范圍，避免行政機關從“亂規矩”中受益。其次，為了防止各級行政機關違反上級法律或未制定和發布有關行政法規的有關行政機關，各級行政機關在制定和發布有關行政規范性文件時必須遵守合法性和合理性原則。這也是完善和規范行政訴訟規范性文件司法審查制度的必然要求。