盤活農村閑置宅基地 打開鄉村振興的突破口

摘要：鄉村振興不能全盤整體推進，只能先根據各地實際先打開一個突破口，以點帶面逐步實現鄉村振興全盤推進。以中西部農村廣泛存在的“空心村”為現實基礎，土地始終是鄉村振興的第一要素，盤活“空心村”的閑置土地是首要工作。鄉村振興要吸引城市游資才能獲得第一手發展動力，把“空心村”閑置的宅基地有效利用，有利于為返鄉下鄉人員提供低成本的居所，通過租、轉、用等形式利用閑置宅基地，有利于大幅增加農民財產性收益，提升農民興旺鄉村產業的積極性和自信心。

關鍵詞：宅基地;三權分置;鄉村振興

鄉村振興，資本和資源有效結合是基礎，勞動力人口興旺是關鍵，二者缺一，鄉村振興任何政策舉措都會陷入落地難、執行難的境地。而鄉村“空心化”直接造成二者皆缺。

一、鄉村“空心化”是鄉村振興面臨的首要問題

當前，就中西部農村而言，進城務工依然是廣大農民的主要收入支柱，大量農民離鄉、離農，誘發農村“人去樓空”的衰敗景象，形成較多數量的“空心村”。宅基地閑置、房屋空置、破敗、人口大量流失、勞動力缺乏是“空心村”的最主要特征，為此，緩解農村“空心化”，盤活閑置土地資源，聚集社會資本，吸引城鎮人口和出村人口來村回村就業創業，是鄉村振興首先要解決的問題，可以說是鄉村振興的突破口。

重慶市萬州區長坪鄉是典型的“打工經濟”鄉鎮，以長坪鄉彈子村為例，其戶籍總人口為2319人，而常住人口僅有409人，其中在家有勞動力人數僅145人，致使在村產業經常要面對用工荒局面。再者，長坪鄉只有“四村一居”，是萬州區村居數量最少的鄉鎮，經概略統計，長坪鄉現有空置房770棟，被閑置宅基地及其附屬設施占地總面積約為264359m2，合計約396.34畝，按此推算，僅此一項，萬州區42個涉農鄉鎮被閑置浪費的土地面積可達萬畝以上，一邊是經濟發展供地緊張，一邊是宅基地土地長期閑置，造成土地資源浪費，阻礙鄉村經濟發展。這兩項數據一定程度印證了萬州區比較突出的鄉村“空心化”現象。

二、宅基地“三權分置”改革緩解農村空心化

再以長坪鄉為例，雖然該鄉前期引入了不少產業，大面積流轉價值較高的耕地，但就農戶來說僅僅是獲得每年幾百元或上千元的土地流轉費或40-60元/天的務工工資，沒有真正融入產業發展的利益鏈條，難以體現發展成果共享的理念，因此，增加農民財產性收益，從而大幅增加收入，是當前農民的迫切愿望，而宅基地和農房是絕大多數農民最大的財產，引入市場機制對宅基地和農房使用權進行流轉，最能體現出農民的財產性收益。

長久以來，源于計劃經濟時代保障農民居住權的福利性規定，宅基地是所有權和使用權兩權分置，使用權本來包含保障性權能和財產性權能兩部分，但法律上對宅基地的兩權分置，且限制流轉，讓農戶只能在“保障”和“財產”之間擇選其一，而進城農民絕大多數不能再城市穩定落戶成為城鎮居民，農村的宅基地的最終居住保障權能就是最優選擇，宅基地和房屋隱性交易不受政策法律支撐成本大，沒有市場因素參與收益低，讓農戶寧愿空置、閑置宅基地和房屋，這是造成大量“空置房”的存在根源，而“空置房”大量存在是農村“空心化”的最直觀表現。

可見，宅基地財產權能難以實現是造成當前農村“空心化”現象重要影響因素。2018年中央一號文件指出要“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，適度放活宅基地和農民房屋使用權”，推進宅基地“三權分置”改革，適度放活使用權，意味著公權力適度退位，市場化要素會對宅基地進行私權化補位，會極大地擴大使用權的財產權能，大幅增加農民財產性收益，有利于引導農民更加關注鄉村發展，有利于將農村閑置的土地資源與城市工業資本、企業家才能相結合，引入合適的產業，創造就業崗位，拉動鄉村消費，實現人財物向鄉村流動，從而緩解農村“空心化”現象。

三、構建宅基地使用權流轉的制度機制

適度放活宅基地和農房的使用權，構建使用權高效流轉的制度機制，能夠有效緩解農村“空心化”，盤活閑置土地資源，聚集社會資本，吸引城鎮人口和出村人口來村回村就業創業、休閑度假、樂居安居，拉動鄉村消費提檔升級，一根針穿起鄉村振興的多條線。

（一）建立使用權流轉市場和配套機制

首先是建立不同價值、不同地域宅基地分類價格參考體系，保障市場化條件下農民的合理收益;其次是建立價值和風險評估機制，明確政府、村委會、農戶與受讓人的角色及其權利邊界為使用權抵押、融資、流轉奠定市場基礎;最后是建立利益糾紛調解機制，確保司法救濟和利益調解及時到位，保證合同契約合法履行。

（二）建立過程監督機制

首先是堅持顯化集體所有權。把基層政府、村集體和村民納入監督體系，在宅基地違規處置、回收處分等環節體現集體所有權屬性。其次是防止特權占有。要及時疏通信息渠道，防止信息傳遞流失和不對稱傳遞，限制受讓人流轉規模，防止宅基地集中流轉，投機者變相圈地。最后是嚴管流轉用途。防止城市閑置資本下鄉抄地、囤地進一步加劇農村空心化。

（三）建立農民權益保障機制

首先是加強法律宣傳，提供法律咨詢和援助。防止農民認識不足而遭受利益侵害。其次是建立農民住房保障體系，可規定農民必須預留一部分自住面積，或者在有穩定住房的情況下才能對宅基地使用權進行流轉。再次是使用權流轉的收益保障。為防止受讓人破產和詐騙行為，流轉收益一部分以一次性給付為宜，為體現宅基地后期的增值效益，流轉收益另外一部分以分期給付為宜。最后是限定流轉期限。避免流轉實踐過長而實際上虛化農民資格權。

（四）建立農民宅基地有償退出和使用機制

地方政府可建立宅基地參考價格，村可根據自身地理位置和市場潛力，通過召開村民小組會議的形式確定本村組宅基地有償使用標準。鼓勵農民有償退出宅基地，宅基地退出補償標準可參考當地城市建設用地補償標準，結合鄉鎮發展規劃合理確定補償價格標準，退出宅基地后農民不再享受在次在本地獲取宅基地的資格。

作者簡介：

譚建（1983年一），法學碩士，重慶市萬州區委黨校講師。