基層治理如何更高效

余敏江

【摘要】基層治理“花錢辦事”不僅是對“回應型政府”建設的背離，而且養成了“等靠要”的工作作風，本質是基層權力失控。在公共服務資源下沉與社會深度轉型雙重疊加的背景下，由于科層化治理結構的負功能、績效考核痕跡化以及基層自治能力不足等原因，基層治理逐漸陷入“花錢辦事”的高成本治理困境。對此，可建立以人民為中心的基層協同治理體系、完善基層治理績效考評體系、提高基層群眾自治能力，從而消解“花錢辦事”的高成本治理困境，實現基層治理高效化。

【關鍵詞】基層治理 高成本治理 協同化治理

【中圖分類號】D262 【 文獻標識碼】A

處于高密度國家治理進程中的基層治理，是觀察社會變遷與治理轉型的重要窗口，在推進國家治理體系與治理能力現代化進程中發揮著基礎和支撐作用。然而，公共服務資源下沉與社會深度轉型的雙重疊加，使基層治理空間成為資源攫取和社會矛盾爆發的焦點。隨著“反哺”時代的來臨，資源開始以項目運作的方式大量進入基層，以緩解基層治理資源與基層治理主體責任之間的直接對沖。但項目制的緩解作用具有兩面性：一方面，項目制“一事一議”“專款專用”的強激勵機制賦予基層治理主體更多“自主性”，“選擇式治理”成為新面向;另一方面，項目制內含的項目資源，由于其內含經濟屬性和政治屬性，逐漸異化成“多元主體的利益競技場”。

如何走出“花錢辦事”陷阱是推進基層治理體系與治理能力現代化的重要議題。當前關于基層治理“花錢辦事”的分析，大多集中于官僚體制、基層官員的職業操守和核心能動者的行為激勵等角度，而對“花錢辦事”產生的制度根源研究不足。基層治理“花錢辦事”的本質是什么？基層治理“花錢辦事”的決定因素和限制條件是什么？如何構建生產性導向的基層治理體系以走出基層治理“花錢辦事”的陷阱？這些問題亟須深入探討。

基層治理主體平衡資源配置與公共事務治理需求間沖突的主體性認知

所謂“花錢辦事”，是指下級政府在執行或落實上級部門的工作任務前，需要先向財政部門要經費或自行籌集資金來保證工作任務順利推進的一種工作方法。簡言之，在基層治理中“花錢”是“辦事”的首要前提，沒有錢就做不成事，甚至“花錢”是衡量“辦事”難易和好壞的唯一標準。基于此，我們可以按照“錢一事”的關系，將“花錢辦事”劃分為兩個層次加以理解，即“有錢好辦事”的主體認知和“花錢辦好事”的行為策略。

“有錢好辦事”是基層治理主體平衡資源配置與公共事務治理需求間沖突的一種主體性認知。這種認知既源于以往“辦事”經驗，也來自于治理主體對資金使用過程中產生的道德風險評估。美國學者米爾頓·弗里德曼從“花誰的錢”（關注辦事費用的程度）和“為誰辦事”（關注辦事質量）兩個維度提出“四種花錢”方式。基層治理的公共性和公益性使治理主體更關注“為別人或為自己辦事”，而項目制“?？顚Ｓ谩薄耙皇乱蛔h”的運作機制導致治理主體更愿意花“別人的錢”，兩者耦合便產生“花別人的錢為別人或為自己辦事”的認知。這種認知模式下，無論是“物劣價高”還是“物美價高”都會造成基層治理成本越來越高。

“花錢辦好事”是基層治理主體在“有錢好辦事”的認知模式下，為解決基層社會問題或提供公共服務而采取的一種行為策略，它將基層治理過程簡化為治理主體占有并利用公共資源實現“促進基層公益事務發展”和“防止公害事務發生”，即“拿錢辦事”“有多少錢就辦多少事”。這種強經濟激勵在一定程度上有助于動員基層各類治理主體打破“集體行動邏輯”。相反，累進的激勵機制也會遏制甚至消解治理主體的自主性，并形成路徑依賴，將基層治理簡單化為“向上要錢”和“拿錢辦事”。

由此可見，基層治理“花錢辦事”不僅是對“回應型政府”建設的背離，而且養成了“等靠要”的工作作風，本質是基層權力失控。它在具體的治理情境中表現為以下三個方面。一是“花錢辦事”陷阱在消解基層治理主體自主性的同時，將基層治理簡單化為“要錢”和“花錢”。“花錢辦事”陷阱調轉了基層治理的動力箭頭。傳統基層治理應當以問題為導向，統籌治理資源，通過特定機制向下開展基層治理和提供公共服務。然而，“花錢辦事”“因錢辦事”邏輯下的基層治理，其動力機制源自于上級的正向激勵，而非完全來自于社會需求，治理過程被簡化為先向上申請項目資金，然后再單向度地服務群眾。二是“花錢辦事”陷阱中形成的“向上跑”“向錢跑”工作機制和“對上不對下”的工作作風，使基層治理懸浮于基層社會需求之上。由于治理主體自主性的喪失，基層治理缺乏內生動力，上級經費設置和考核指標成為推動基層治理的主要動力機制。因此，“向上跑”“向錢跑”的工作機制不能使基層治理有效回應社會需求，導致公共服務供給失效、失準，基層治理脫離民眾需求，游離于基層社會之上。三是“因錢辦事”的治理邏輯導致基層治理痕跡化以及績效評估形式化?！盎ㄥX辦事”以“要錢”作為基層治理的前置環節，以“花錢”作為基層治理的內容和目標。因此，必然專注于對資金使用的數目字管理，專注于臺賬、賬本、表單、文本等量化憑證?；鶎又卫淼目冃гu估演化為重“痕”不重績、留“跡”不留心的痕跡主義。

科層制的負功能、痕跡主義及“千針一線”三重因素的共同作用

作為應對基層社會問題所采取的一種治理策略，“花錢辦事”的產生是三重因素共同作用的結果，其中科層制的負功能和痕跡主義是生成“花錢辦事”的決定性因素，而“千線一針”構成其客觀限制條件。

科層化治理結構的負功能：以技術理性遮蔽價值理性?？茖又圃诨鶎又卫碇袚碛屑夹g上的優越性，有助于提高基層治理績效，但同時也具有“訓練有素的無能”“繁文縟節”等拖累基層高效能治理的弊端，即“官僚制的負功能”。官僚制最顯著的負功能就是發生組織目標代替，將“工具性價值轉變為終極價值”。這種負功能在基層治理中表現為治理目標與治理手段的倒置。落實項目的資金、資源本是保障基層高效治理的手段，但官僚制的負功能將其異化為重視項目申報、資金籌措等前期階段，而忽視項目落實、服務供給的終極目標。可見，“花錢辦事”是科層化治理結構的負功能發展到一定程度的產物。從基層治理結構來看，陷入“花錢辦事”陷阱的主要原因有以下三個方面。

首先，基層治理結構中“目標集”與“工具箱”的復雜性，影響基層治理價值目標與治理工具的適配性?；鶎又卫砜臻g是國家教育、醫療、社會保障、文化等公共服務資源的聚集地，也是公民生活需求的聚集地。滿足個性化、差異化、精細化的公民需求，提供精準、精細、精確的公共服務成為基層政府的重要職能。由于頻繁的督查、問責，以及“政策打架”等因素使然，基層治理遵循簡約治理邏輯，即以可操作化的工具代替復雜的基層治理目標，以資源獲取的工具價值來置換基層治理的社會價值。因此，資源獲取作為緩解基層治理困境的重要手段，在一定程度上為“花錢辦事”的產生提供合法性支持。

其次，“目標—手段”的倒置。作為基層治理的技術手段，“要錢”和“花錢”除了擁有治理公共事務的功能價值外，還具有重要的“象征意義”。在基層治理中，“要錢”和“花錢”象征著治理主體占有、調配資源的能力，而治理主體對資源的獲取和處置能力構成評估地方治理能力的重要依據。因此，當技術手段的象征性成為基層治理的“符號”，開始超越治理價值時，基層治理的價值理性即被技術手段的象征性所取代，并退回到“要錢”和“花錢”的形式化手段上。從這個角度看，以工具或技術理性為核心的基層治理思維及其實踐都具有一定的替代性，即以手段置換原有治理目標。

最后，對技術和工具的過分關注會產生“技術專家”，他們在以項目制運作為基礎的基層治理團隊中發揮攫取資金、解讀規則的作用?！凹夹g專家”作為社會資本運作和資源獲取的重要途徑，一旦形成，便憑借其資源來維護自身地位，使自己完全工具化，成為一種工具化的存在。當“技術專家”參與基層治理時，其作用就是將治理目標調整到適應特定“技術”的規則上來，于是基層治理目標越來越從屬于專業性的技術工具，從而懸浮于社會問題之上。如果治理團隊中有“技術專家”負責“融資”，勢必造成不該花錢的項目也能“要錢花”，其結果必將導致基層治理高成本化。

績效考核的痕跡化：以“花錢”衡量“辦事”。資金來源的高位性特征以及基層治理的“對上不對下”作風，致使基層治理項目的檢查驗收權歸上級政府所有。在檢查驗收時，由于基層治理對象和手段的復雜性，只有對其進行簡單化和可視化操作，才能將繁雜的基層治理納入到國家治理的考核中。基于此，項目經費的數字化和可視化管理成為監督和評價基層治理的重要指標。但這種“痕跡化”的績效考評機制存在明顯的不足，會將外顯的痕跡（經費收支明細）代替基層治理真實績效，以“花錢”來衡量“辦事”。

首先，從績效考核的實施過程來看，作為基層治理考核主體的經費支出機構或上級政府，其注意力相對集中且有限，只能關注到部分關鍵或部分可視材料，而那些看似與真實績效無關的東西，如民眾的反饋和感受，只能被人為過濾。因此，基層治理對象的復雜性決定其績效評價的有限性。上級政府只能依賴于下級政府提供的材料和數據來考核基層治理成果，評價標準不再關注治理“效果好不好”“成效有沒有”，而是轉變為查驗“數據齊不齊”“臺賬美不美”。這種“管中窺豹式”的績效評價是下級政府的形象整飭，并不能完全反饋真實治理績效，只展現了上級政府想看的部分片斷。

其次，從績效考核痕跡化的產生過程來看，基層治理主體致力于制造完美“痕跡”和“賬目”，是一種簡單化邏輯支配下的“權宜之計”。這種“權宜之計”無疑增加了“花錢辦事”的正當性?；鶎又黧w制造“痕跡”的動機源于兩個方面：展示邀功和責任規避。從展示邀功的視角看，“花錢”包裝政績，打造市級、省級乃至全國級“模范”“示范”，一方面有利于應對上級考核，另一方面有助于穩定資金流的長期供應。從這個意義上講，基層治理陷入“花錢辦事”陷阱，正因為它有利可圖、有功可邀。從規避責任的視角看，“花錢辦事”是一種基層治理主體“自保”的有效機制，“擺花架子”比務實更具操作性，也更容易規避政治風險。只要“花錢辦好事”，做好文字材料的整理、記錄，就足以應對上級政府的考核，而基層官員也愿意用形式上的忙忙碌碌代替真實的治理效果。

“千線一針”：政府包攬與基層社會自治能力不足。“百姓吹哨，政府報到”“上面千條線，下面一根針”的治理結構對基層政府的治理能力提出嚴峻考驗。一方面，公民自治能力不足，“有事找政府”“有事找警察”的行動邏輯無形中為基層治理增加任務量;另一方面，過多且簡單地將基層事務納入到政務范圍，并通過網絡化治理或“一網通辦”和“一站式服務”等治理技術，迫使基層治理主體“接案即辦”。這種“干線一針”的治理結構蘊含兩個方向的“權—責”流動：一是“職責流”，社會問題向上反映;二是“權力資源流”，治理資源向下沉積?；鶎又卫碇黧w作為兩股力量的交匯點可能會面臨沖擊，只能通過獲取更多的資源來解決基層眾多的問題。于是，“花錢辦事”便成為不二選擇。

從政社關系的角度看，造成基層陷入高成本治理困境的原因在于基層社會自治能力不足，政社橫向互動性較差?；鶎诱鳛殂暯訃遗c基層社會的“最后一公里”，本應承擔服務基層社會，幫助基層社會孵化自治組織，提高群眾自治能力的職責，但眾多細小瑣碎的基層事務淡化了基層政府培育社會自治的職責，將自己陷入“大包大攬”“親力親為”的困境。由于政社橫向關系的不協調，導致群眾自治組織的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督功能難以發揮，基層自治走向邊緣化。因此，在基層政府的“大包大攬”和基層社會自治能力不足的聯合作用下，“花錢辦事”成為緩解基層治理困境的“重要良方”，只要“花錢辦事”的治理邏輯沒有改變，基層治理成本就只升不降。

提升基層治理效能的路徑分析

消解“花錢辦事”的基層治理困境，提升基層治理效能，有兩個關鍵要素不能忽視：一是基層政府與其他治理主體間的共建機制建設，要充分發揮“自治、德治、法治”融合治理的整體優勢;二是基層政府與上級政府之間的績效評估機制建設，要建立健全“全方位、多層次、寬領域”的科學考評體系。具體而言，可以通過架設協同治理機制、完善績效考評機制、培養基層群眾自治能力“三位一體”的“生產性”治理體系，消解“花錢辦事”造成的高成本治理困境，從而推動基層治理導向從“消費性”向“生產性”轉變。

第一，建立以人民為中心的基層協同治理機制。基層治理是一個持續互動的過程，本著“以人為本、服務優先”的原則，通過搭載技術、創建多元參與平臺和優化基層治理，來促進基層治理精細化和基層公共服務精準化，最終實現基層治理的技術理性向價值理性回歸。因此，要消解“花錢辦事”的治理困境，基層治理必須舍末求本，要從“要錢”“花錢”的務虛邏輯向“做事”“辦事”的求實邏輯轉變。從思想層面來看，基層治理應當堅持以人民為中心的根本立場，將“滿足人民美好生活需要”作為基層治理的出發點和落腳點。從服務理念來看，基層政府應當秉持“知民情、辦民事、解民憂、聚民心”的服務理念，將基層治理與公共服務供給的社會價值最大化，實現基層治理的技術理性向價值理性回歸。從基層治理體系建設來看，基層治理體制機制創新應當以協同共治的理念改造基層政府治理體系并轉變基層政府的“中間”角色，通過打造“上下聯動、左右聯通”的治理體系，重塑基層政府與上級政府之間、部門與部門之間以及基層政府與社會和公民之間的關系。

第二，建立健全基層動態化治理考核機制。建立健全與基層高效能治理目標相適應的體系化、動態化、科學化的治理績效評估體系，是破解“花錢辦事”治理困境的重要保障。首先，應當完善基層治理績效評估指標體系，科學設置考核內容以及指標權重，合理分配不同性質和類別的評估指標。其次，鼓勵評估主體多元化，增加外部評估主體，采取多形式、多維度的全面評估形式，如第三方評估、群眾評議等。再次，落實全程性、多層級、差異化的動態考核方式，突出過程考核與結果考核相結合。最后，建立健全評估結果運用配套機制，實現評估結果與治理效果相銜接，激勵機制與懲罰機制相匹配。

第三，著力培育基層群眾自治能力。從既有經驗來看，行政總攬和“保姆型”政府已經不能適應復雜的基層治理需求，更不能促進優化治理資源配置和實現高效能治理的目標?；鶎诱梢源罅ε嘤鐣灾谓M織，優化基層治理主體結構，提高公民自治意識和自治能力，鼓勵多要素參與基層治理，打造高效、多元、協同的基層治理共同體。因此，消除“花錢辦事”弊端的關鍵在于盤活基層治理各類資源，促進資源的合理流動和要素的優化配置。首先，基層治理的結構性資源應當強調“互動式”轉移和“分散式”承接，讓資源逐步由外圍環境向核心要素自發流動，充分調動政府、社會和市場要素的優勢，有效轉移、承接、利用治理資源實現基層治理高效運作。其次，培育基層自治體系，提高基層社會自治意識和自治能力?；鶎又卫響斀⒔∪x權分責機制，支持培育機制和問責機制，鼓勵社會自治組織參與基層治理，完善基層治理政治架構。最后，基層高效能治理的實現還有賴于“自治、法治、德治”三治融合，協同推進基層治理共同體建設。其中，應以自治作為基層高效能治理的基礎，強化基層自治能力建設;讓德治成為基層高效能治理的關鍵，充分發揮道德規范的軟約束力，增強基層柔性治理;以法治作為基層治理的最終保障，健全法治體系，發揮基層治理剛性約束作用。

責編/銀冰瑤 美編/王夢雅