黨內法規與國家法律銜接協調的原則與路徑

劉文斌

摘 要：作為一種行為準則，黨內法規對黨內所有組織和黨員具有普遍約束力，而國家法律則是適用于全體社會成員的行為規則，由國家機器強制實施。黨內法則和國家法律這兩者既存在共同點，都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，同時又存在明顯差別，即制定主體和主要內容等都是不同的。因此，如何達成黨內法規與國家法律這兩者之間的銜接，做好兩者之間的協調，是社會主義法治國家建設的基本要求。實現黨內法規與國家法律的銜接，還必須堅持一些必要的原則，比如國家法律高于黨內法規，黨內法規要比國家法律更加嚴格等原則，劃清兩者之間的界限，建立健全兩者的聯動處理機制，達成兩者在執行層面上的相互協調、配合與銜接。

關鍵詞：黨內法規;國家法律;協調;銜接

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”[1]。進而黨的十九大報告提出，要實現依規治黨與依法治國的有機統一，相互協調。但是，我們也必須看到，實現依法治國與依規治黨有機統一的前提和基礎，就是協調好國家法律與黨內法規這兩者之間的關系。目前，為了更加深入地推進“四個全面”戰略布局，實現黨內法規與國家法律的協調銜接，這對實現全面依法治國意義重大。

一、黨內法規與國家法律銜接協調路的原則

要想實現黨內法規與國家法律這兩者之間的銜接協調，不但需要法治思維，更需要技術理性。要本著國家法律高于黨內法規、黨內法規嚴于國家法律的基本原則，劃清兩者之間的界限，健全兩者的聯動機制，協調好兩者之間的關系。為了更好地實現黨內法規與國家法律的銜接協調，必須堅持如下三條重要原則：

（1）堅持憲法和法律至上

憲法擁有至高無上的權威和地位，這點毋庸置疑。新中國建立后，中國共產黨領導人民制定了一套完整的法律體系，并予以全面實施，因此我黨自身也必須堅持將憲法和法律作為根本活動準則。建立憲法和法律的至高無上權威，是法治社會的基本標志和原則，因此憲法和法律必須高于黨內法規，一旦出現黨內法規與憲法、法律相悖的情況時，黨內法規必須無條件服從憲法和法律。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第七條：黨內法規在制定時必須遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定;根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第二十一條規定：黨內法規草案在制定并提交審核機構審核時，其主要審核內容之一，就是看黨內法規是否與憲法、法律存在相悖條款[2]。由此可見，我國的憲法和法律擁有絕對的權威，是高于黨內法規的，同時這也是實現黨內法規與國家法律相銜接、協調所必需堅持的原則之一。

（2）堅持法紀分開

鑒于黨內法規和國家法律這兩者的適用領域、對象等完全不同，因此必須堅持法紀分開原則。一方面，黨內法規不能僅僅只是復制國家法律，而應突出自身特色，彰顯自身優勢和作用。《中國共產黨紀律處分條例》經過修訂，直接刪除了舊條例中與刑法、其他法律規定相一致的條款，比如貪污受賄、失職瀆職等，直接適用于該條例第四章的相關規定，這正是法紀分開原則的基本體現[3]。另一方面，黨內法規還應與國家法律實現互補，從而確保黨不但要依法治國，還要嚴格執行黨內法規，實現從嚴治黨。與國家法律相比較來說，黨內法規應更加凸顯道德和紀律的約束力，從而在一定程度上彌補國家法律的不足，從更高層面上實現從嚴治黨。

（3）堅持黨內法規嚴于國家法律

法律人人都應遵守，這是一個公民的基本底線，法不禁皆自由，因此公民的自由是相對的自由，是遵守法律下的自由。法律是人民意志的體現，而黨所執行的正是人民意志，因此黨肩負著神圣的使命，而黨員則是有著特殊政治職責的公民，因此對黨員的要求應該更加嚴格，那么黨內法規就必須比國家法律更加嚴格。當然，這里所說的黨內法規要比國家法律更加嚴格，并不是說違反黨內法規的處罰要重于違法國家法律的處罰，而是指如果存在國家法律并未明確規定或隸屬于道德規范范疇的事件，黨內法規可予以處罰。比如，普通公民所產生的不正當關系通常是由道德規范來進行調整，國家法律并沒有相關條文做出明確規定，但是在《中國共產黨紀律處分條例》中，第135條規定黨員如與他人發生不正當性關系并因此造成不良影響，將根據情節輕重給予警告甚至開除黨籍處分，這項條款充分體現了黨內法規嚴于國家法律的原則，更為關鍵的是，要想更好地實現黨內法律與國家法律的銜接協調，就必須徹底堅持這一原則[4]。

二、黨內法規與國家法律銜接協調的路徑

黨內法規和國家法律二者都是通過具體的行為規范來調整社會關系，屬于規則治理體系，因此其實踐性是非常強的。為了更好地推動國家治理體系和治理能力的現代化進程，我們充分發揮黨內法規和國家法律這兩者的實踐性，從更高的理論層面上科學構建兩者的銜接協調路徑。。

（1）引導黨內法規向國家法律轉化

引導黨內法規向國家法律轉化，就必須通過更加嚴格的法律制定程序制定更加嚴謹的黨內法規，從而成為國家法律的一個有機組成部分，進而從立法、執法、守法等各個環節，具有國家法律所擁有的普遍約束力。中國共產黨是執政黨，長期的政治實踐決定了黨內法規在中國社會生活中的重要地位，這點是毋庸置疑的。比如，黨政機關特別是中國共產黨中央委員會與國務院的聯合發文，其實際效力范圍早已遠超對各級黨組織和黨員的規范，是擁有了如國家法律一樣的普遍約束力。因此，可采取如下方式引導黨內法規向國家法律轉化：第一，黨內法規的相關內容為國家法律所認可，例如憲法和法律吸納《黨章》中所確立的黨的指導思想及黨的領導地位，并提升到國家法律的精神主旨。此外，黨內法規確立的組織原則、工作原則等方面的相關規則，通常也會被國家法律所借鑒。第二，黨內法規可在監督機制、社會管理以及道德建設等方面為國家法律的制定提供資源和借鑒。比如，《中國共產黨廉潔自律準則》中所規定的道德高線，其實是國家法律所追求的最高理想境界。第三，黨內法規可作為考量因素之一，適用于法律過程，比如在司法審判過程中可將黨內法規和黨委文煥作為證據材料或參考因素。

（2）完善黨內法規的備案審查機制

實現黨內法規與國家法律有效銜接協調的另外一個重要途徑，是健全、完善黨內法規的備案審查機制。我國是具有中國特色的社會主義國家，因此法治體系也是具有中國特色的社會主義法治體系，黨內法規與國家法律是同時存在、運行的。要想確保國家法律達成最佳效果，就必須進一步強化違憲、違法審查機制的作用，完善黨內法規備案審查機制，促使國家立法與黨的決策密切聯系起來，從而確保重大決策有法可依，同時這也是實現依法治國的重要保障。第一，建立健全備案工作考核與評價機制，設置專門機構和專人負責實踐中出現的審查標準不統一、報備不及時、糾錯不徹底等各種不良現象，從而進一步強化制度的剛性約束力。第二，為了更好地解決黨內法規審查機制封閉性強、信息不透明等問題，可在確保社會主義法治統一的前提條件下，積極吸引黨外人士參與到黨內法規的審查機制中來。最后，在維護黨內法規和國家法律二者和諧并軌運行的前提下，處理好黨內法規備案審查過程中與憲法、法律有關的解釋權問題。

（3）健全黨內法規與國家法律制定主體的溝通機制

構建完整的黨內法規制定主體與國家法律制定主體兩者之間的有效溝通渠道，并進行定期溝通交流，確保黨內法規與國家法律在制定過程中所出現的重大問題得以及時、高效地解決，為兩者的銜接協調鋪好道路。當然，這種方式的前提和基礎是厘清黨內法規與國家法律兩者的立法原則、制定權限等各方面的界限。要想做到這點，首先需認識到雖然黨內法規與國家法律存在大量差別，但兩者存在的基礎是中國特色社會主義法治體系和中國共產黨的領導，這是不容置疑的。因此，絕對不能將兩者對立起來。黨內法規是國家法律得以貫徹執行的工具，而黨又是行使立法權的權力機關的領導，因此，黨內法規實質上擁有對國家法律的領導權。由此可見，執行力和質量就成為黨內法規與國家法律銜接的關鍵。第二，黨內法規的制定主體應在黨內法規制定的每個環節都積極聽取、采納國家法律制定機關的建議和意見，在厘清兩者界限的基礎上，健全溝通機制，達成兩者的有效銜接協調。

三、結語

依法治國的關鍵是從嚴治黨，而要想做到從嚴治黨，首先就必須加強黨內法規制度體系建設，構建科學的黨內法規體系，以制度治黨，以法規治黨。當前我黨黨內治理的依據是黨內法規體系，并進而從依規治黨走上黨內法治的科學道理，最終實現黨內治理的法治化、制度化。處理好黨內法規與國家法律之間的各種問題，從而確保二者建立高效、科學的銜接協調機制，是當前我黨面臨的一個重大問題，是全面推進我國依法治國進程所亟需解決的一大課題。

參考文獻

[1] 胡盛儀，余海洋.略論黨內法規與國家法律銜接機制的完善[J].社會科學動態，2019（05）：25-34.

[2] 王丹.新時代地方立法規劃制度的審視及其完善[J].人大研究，2019（02）：13-21.

[3] 許耀桐. 黨內法治對國家法治的作用析論[J]. 理論與改革，2019（1）：96～102.

[4] 王圭宇，王明瑞. 黨內法規向國家法律轉化之路徑探析[J]. 學習論壇，2018（4）：80～87.

2018陜西省社會科學基金項目《國家治理現代化背景下的社會治理模式創新研究》2018f076

2020年度陜西省社科界重大理論與現實問題研究項目《黨內法規與國家法律銜接協調對策研究》的階段性成果，項目編號：2020Z431