我國紓困基金實務法律問題研究

周伯征 俞學超

摘 要：2018年以來我國若干大股東和上市公司陷入債務困境，為幫助其渡過難關中央和地方出臺了很多紓困基金引導規范性法律文件，市場隨即出現了股權型、債權型和混合型多種紓困基金投資模式。本文就紓困基金在投資的實務過程中易出現的多項法律風險做了簡略介紹，并從法律角度提供了紓困基金法律風險的針對性解決方案和完善展望。

關鍵詞：紓困基金;法律關系;交易結構 法律風險;解決方案

一、紓困基金的背景和概念、對象

（一）紓困基金的背景和概念

2018年以來，去杠桿、并購暴雷、商譽減值、安監、環保檢查等一系列因素導致上市公司內外部經營環境遭受挑戰，頻頻閃現大股東因過度融資而無力償債導致被資金方強制平倉，導致股價閃崩-質押資產貶值-再次被平倉的惡性循環。

為挽救出現困難的民營經濟，習主席在2018年11月1日的《在民營企業座談會上的講話》上表示：地方政府可以對符合經濟結構優化升級方向、有前景的民營企業進行必要財務救助，允許省級、計劃單列市自籌資金組建政策性救助基金幫助產業龍頭、就業大戶、戰略新興關鍵重點民企紓困[1]。隨后多家券商簽署了證券業協會公布《證券行業支持民營企業發展系列資產管理計劃發起人協議》并進行了投資，其中約定“專用于有發展前景的上市公司紓解股權質押困難”、“支持”、“服務實體經濟”、 “以提供流動性支持的財務投資為主要方式”。至此，被俗稱為“紓困基金”的支持民營企業發展系列基金正式面世。

2019年12月4日中共中央、國務院再次關注紓困基金，在《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》中要求要依法合規支持資管產品、險資通過私募基金等方式參與民營企業紓困，通過債務重組等方式合理化解股票質押風險吸引社會力量參與債轉股。據證券業協會2020年6月公布數據，截至2020年6月底，證券行業支持民營企業發展系列資產管理計劃已有共計60家券商參與協議簽署并承諾出資規模累計達571.54億元，其中54家證券公司及其子公司成立了120只紓困基金和81只子基金，規模總計約707.72億元，帶動外部資金約315.93億元[2]。

截至目前，地方政府層面已寧夏、江西、江蘇、海南、深圳、北京、上海、廣東、浙江、福建、安徽、山東、河南、四川等17個省份等出具了紓困基金相關的地方政府規章支持紓困基金發展[3]。

（二）紓困基金的對象

紓困基金的對象有三種觀點：第一種觀點認為紓困對象僅為上市公司，有觀點認為紓困對象為實控人或5%以上大股東，如，有觀點認為二者均有，如廣州市相關紓困文件。

第一種觀點，認為紓困對象是上市公司的以證券業協會的《證券行業支持民營企業發展系列資產管理計劃發起人協議》為代表，其中第1條前言、第3條“系列資產管理計劃情況”之“（三）投資目標”的第二段將投資目標限定于專項用于有發展前景的上市公司紓解股權質押困難等。

第二種觀點，認為紓困對象為實控人或5%以上大股東的有聚龍股份-證券行業支持民企發展系列之申萬宏源15號單一資產管理計劃，聚龍股份2020年5月9日公告稱由申萬宏源出資33190.08萬元設立前述資管計劃，用于承接控股股東、實控人在申萬宏源開展質押回購業務的負債。

第三種觀點，有觀點認為從退出角度看，紓困基金目的在于紓解企業及股東的流動性困難，如利歐股份-農銀鳳凰銀桂基金案例中，《關于農銀鳳凰銀桂基金投資利歐股份事項會議紀要》認為“對利歐股份的紓困符合中央和省里支持民營企業發展的指示精神，利歐股份也是進入市幫扶白名單的企業。筆者較為認同第三種觀點，上市公司之所以陷入困境多由大股東過度融資導致，二者捆綁甚至連帶后才造就了天量負債，二者無法獨善其身。因此紓困基金本身是對大股東和公司共同投資的行為，有利于化解優質上市公司大股東的平倉風險，促進上市公司持續穩健發展。

二、紓困基金交易結構的法律關系與案例

（一）紓困基金交易結構的法律關系

紓困基金通常以股權型交易結構、債權型交易結構、股債結合或創新混合型交易結構實現。若涉及5%以上股份轉讓的，還需履行《證券法》第63條第1款的主動披露義務。

1、股權型交易結構

主要是通過受讓原股東股權或認購非公開發行股份，并約定由大股東遠期回購的方式獲取紓困基金投資。具體受讓方式包括大宗交易、交易所協議轉讓、向上市公司定增或向子公司增資實現。主要法律關系應為股權轉讓法律關系或股權投資法律關系。

例如，華鈺礦業（601020）-某通資管1號紓困基金案例，上市公司控股股東將其持有的5.98%股份通過交易所協議轉讓方式出讓給紓困基金，受讓價格為8.69元/股[4]。聯創互聯（300343）-紅曼同創投資基金管理（北京）有限公司案例中，亦是由紓困基金受讓大股東持有的無限售流通股并提供不超過3億元的資金支持[5]。利歐股份-農銀鳳凰銀桂基金案例中，農銀鳳凰銀桂基金受讓實控人持有的不超過38041萬股[6]。美年健康案例中，某通并購基金、上海國盛某通基金、某通期貨資管產品3只產品通過大宗交易受讓股權方式受讓4.98%股權，實現了對美年健康的紓困投資[7]。2018年12月3日東吳創投與勝利精密、實控人高玉根代表“證券行業支持民企發展系列之東吳證券1號私募股權投資基金（契約型）”于12月3日簽署《股份轉讓協議》約定由紓困基金受讓實控人轉讓的5.03%股份[8]。

2、債權型交易結構

主要是紓困基金通過多種方式受讓債權。具體方式包括債務承擔、私募可交債、私募可轉債、股票質押、私募公司債等方式。主要法律關系應為債權讓與法律關系或債務承擔法律關系。

例如，聚龍股份-申萬宏源15號單一資產管理計劃案例中由紓困基金出資約3.32億元受讓控股股東實控人的質押回購負債并將實控人持有的股份質押至紓困基金[9]。美克美家案例中某通紓困基金認購上市公司股東美克集團發行的可交換債，通過持有EB可交換債份額間接持有持有SPV受讓的股東出讓股份;蘇州高新資管與勝利精密及其控股股東簽署了《支持民營發展基金框架協議》，并由蘇州高新資管委托蘇州信托設立“蘇信理財·信誠J1902單一資金信托”向勝利精密（002426）發放信托貸款，主要用于補充流動資金[10]。

3、股債結合或創新混合型交易結構

紓困基金通過股權投資法律關系、債權投資法律關系、表決權委托等并用的方法實現資金投放，主要組合有交易所大宗交易+協議轉讓+戰投定增、交易所大宗交易+協議轉讓+解除實控人股票質押或續做展期、對控股股東及其控制的相關企業、上市公司或其控股企業增資、認購上市公司非公開發行的股份、可轉債等。

例如，迅游科技（300467）-貴陽大數據產業集團有限公司紓困案例中，紓困基金受讓迅游科技三股東的股權，并且向股東的債權人支付紓困資金并獲得債權和附隨質權，此外，還約定將袁旭、陳俊持有的上市公司表決權不可撤銷地委托給紓困基金行使。國盛某通基金紓困全筑股份為例，通過國盛某通基金向上市公司子公司全筑裝飾增資3億元、為上市公司發行可轉債3.84億元、并為3名股東提供1億元質押債權融資。

4、紓困基金投資退出時的法律關系

有的投資案例中紓困基金直接在二級市場拋售或再次進行大宗或協議轉讓，此種情況下紓困基金與二級市場受讓人構成股權轉讓法律關系，減持比例受到《證券法》36條第2款、44條以及交易所相關規范性文件的限制;有的紓困基金期限屆滿。如：華鈺礦業（601020.SH）2020年2月19日公告稱持股5%以上股東“證券行業支持民企發展系列之某通證券資管1號FOF單一資產管理計劃”已經通過集中競價方式在二級市場減持總股本的1.897%，從5.6719%比例減持至3.4143%[11]，紓困基金實現部分退出

三、紓困基金投資過程中常見法律風險

（一）上市公司引發的法律風險

1、上市公司生產經營、償債能力、營運能力進一步惡化的法律風險

若上市公司持續經營能力和基本面發生重大變化，如雛鷹退（002477）2019半年報公告稱遭遇非洲豬瘟，存貨較期初減少61.35%、生產性生物資產較期初減少97.60%，豬瘟導致生豬的大量減少，上市公司持續經營能力遭到嚴重破壞，上市公司基本面進一步惡化嚴重影響償債能力和持續經營能力，引發連鎖反應，上市公司一度瀕臨破產，此時若紓困基金對其投資風險敞口將會波及全部投資本金。

2、上市公司虛假陳述、違規信批的法律風險

2019年末證券法修改后，虛假陳述的民事賠償責任增加、賠償義務主體亦擴大至控股股東和實控人，若紓困基金交付至控股股東、實控人后，受領人由于涉嫌上市公司虛假陳述集體訴訟而牽涉巨額連帶賠償責任，則可能引發查封凍結紓困基金轉入的資金，導致紓困投資目的落空。

3、上市公司遭實控人資金占用、違規擔保的法律風險

非經營性資金占用是大股東、實控人挪用資金的主要方式，大股東、實控人主要違背《公司法》115條或者通過虛構關聯交易合同，并以采購、預付款等方式將資金從上市公司支付至相對方，之后再轉至大股東、實控人控制下使用。

違規擔保一般是上市公司未履行《公司法》第16條第2款法定程序或者偽造決議文件而違規為大股東提供擔保?！毒琶窦o要》公布之后，以加重商事主體審查義務和保護善意相對人的立場，更加注重保護債權人和交易安全，只要債權人盡到了股東決議和擔保函進行形式審查義務，就認定有效。亦即，在紓困基金債權人善意的情況下，即使被投資方出行違規擔保（實際上未履行決議程序）、偽造擔保文件印章等背信事件，只需投資方盡到形式審查義務，被投資方、印章出具方（上市公司）就需承擔擔保責任，若上市公司內控制度不能有效落實、陷入“內部人控制”的上市公司可能因此產生大量或有負債。

4、上市公司觸發債券“交叉違約”、“加速到期”條款的法律風險

若上市公司本身發行過債券，并且其中中包含“交叉違約”、“加速到期”等條款，則可能在大股東進入被執行階段而無力執行時導致紓困基金無法順利退出，甚至導致上市公司陷入重整-破產等司法程序。

如永泰能源因“17永泰能源CP005”的觸發交叉違約條款而構成實質違約條款，導致部分債權人提起訴訟以及財產保全措施，直接影響永泰能源進行后續融資。2020年9月25日公告由山西晉中中院（2020）晉07破申3號《民事裁定書》及（2020）晉07破1號《決定書》依照《破產法》第2條、7條第2款、70條第1款、71條及《企業破產法若干問題的規定（一）》第4條規定裁定重整并指定清算組為管理人，永泰能源亦公告表示若重整失敗，則將被宣告破產[12]。屆時紓困基金將不但無法退出，反而還需被動進入破產清算程序。

5、上市公司被終止上市的法律風險

若上市公司在紓困基金投資期間被終止上市，則可能導致紓困基金投資時獲取的擔保物（股票）滅失，從而使紓困基金面臨優先債權淪為普通債權的風險。紓困基金投資后若遭遇退市，重新上市的可能性幾乎為0，當前退市后重新上市僅有1家央企招商局集團旗下的二級子公司——招商南油實現重新上市，若被投資上市公司遭遇退市，對紓困基金構成極大風險。

（二）大股東、實控人引發的法律風險

1、實控人償債能力急劇惡化、資不抵債的法律風險

上市公司或大股東陷入困境，多數是由實控人無法償還股票質押等天量負債所引起的。在紓困基金投前盡調中、投資決策過程、投后管理等程序中，實控人償債能力往往進一步惡化，容易在紓困基金投資存續期內發展成為資不抵債，從而引發重整、破產風險。

2、上市公司或董事、高管受到立案調查影響紓困基金退出的法律風險

通常，紓困基金在股權型和混合型交易結構中通過大宗交易、協議轉讓受讓標的上市公司股票后，一旦等待上市公司經營指標恢復正常、公司估值提升后申請公開或非公開發行證券或并購重組，吸納新的戰略投資者或白衣騎士投入資金、增強公司經營能力和償債能力，以滿足紓困基金退出的資金要求。

但是根據2020年《上市公司證券發行管理辦法》關于立案調查期間之否定性評價規定，上市公司、董事、高管被刑事立案偵查或違法違規被證監會立案調查的，將無法申請公開發行證券（第11條）或非公開發行證券（第39條）。涉及證券品種則包括股票、可轉換公司債券等。故上市公司或董事高管一旦出現上述法律風險，調查期間便無法從事再融資、重大資產重組等一系列涉及行政審批的業務，會影響后續投資者參與標的上市公司融資業務。上市公司若不能通過再融資獲得充足流動資金，將難以向紓困基金支付到期后《紓困基金投資協議》的約定回報和超額收益。

3、內幕交易導致紓困基金投資交易被動終止的法律風險

《證券法》第53條禁止內幕交易， 股權型和混合型紓困基金交易結構屬于《證券法》第80條第2款第9項之“公司股權結構的重要變化”，構成52條第2款的內幕信息，若51條規定的內幕信息知情人實施了53條第1款規定的買賣、泄露或建議他人買賣的行為，則構成內幕交易行為。

對內幕信息規制涉及投資者公平交易權和知情權的保護，若內幕交易被舉報至監管機關或被監管立案調查，甚至可能迫使重大資產重組中止，如國聯與國金合并案中，兩只股票均于公告日前一日雙雙漲停，有人質疑內幕交易，后國金和國聯表示為切實維護“上市公司及廣大投資者利益”、“審慎研究決定終止籌劃本次重大事項”并確認《股份轉讓意向協議》、《吸收合并意向協議》自動終止[13]。

（三）紓困基金交易結構條款被認定為明股實債條款的風險

股權型和混合型紓困基金的股權部分交易結構中，若以為交易對手通常約定“期初股權轉讓+期末回購”的交易模式，易引發明股實債或非典型擔保的爭議，《全國法院民商事審判工作會議紀要》法〔2019〕254號第71條認為屬于非典型擔保中的“讓與擔保”，以認定有效為原則，流質條款無效為例外。若交易對手方為大股東實控人，則需要大股東實控人在合同履行期限屆滿時具備較高的履約能力，一旦履約不能，易陷入訴訟泥淖，將直接影響紓困基金迅速退出。

（四）現行大股東轉讓限售股預扣預繳制度導致的稅務征繳法律風險

在股權型、債權型或混合型紓困基金的多種交易結構中，都可能涉及到控股股東、實控人向紓困基金轉讓上市公司相關股份，若控股股東實控人為個人的，依財稅[2009]167號文第1條出讓方獲取賣出股票的轉讓款后需要繳納個人所得稅[14]。

財稅[2009]167號文對已經形成的限售股的轉讓收入定義過窄，該文第5條第3款第（一）項以“股改復牌日”或“上市首日收盤價”計算轉讓收入，若紓困基金投資日（T日）的轉讓價格低于股改復牌日或上市首日收盤價（原值單價）的，容易引發應納稅所得額（收入-（原值+合理稅費））核算的爭議。亦即可能出現出讓方需繳納所得稅遠高于實際應繳納稅額的情況。

即使依照財稅[2009]167號文第5條第3款第2段允許股東自行申報向稅局申請清算返還，但仍然會占用T日紓困基金劃付給上市公司股東的紓困交易資金，影響紓困資金的正常使用，亦有失公平。

此外，由于上市公司大股東減持和紓困基金投資業務在各地稅務局的征繳管理、專業認識、是否能公證執法各種情況不同，亦會對已經預扣預繳入庫的稅金能否退還造成不確定性影響。

（五）紓困基金投資協議中約定表決權委托被撤回的法律風險

認為表決權委托可以撤銷有兩種觀點：一種觀點認為表決權委托可以隨時解除，適用《合同法》關于委托合同任意解除權的規定，以（2019）豫0322民初2714號判決書為代表，其認為表決權委托條款應適用《合同法》第410條第1款第1句關于委托合同任意解除權的規定[15]，即表決權委托人可以終止、亦可撤回表決權委托;另一種觀點認為僅在法定回避表決事項等情況下才可以限制表決權委托：認為《公司法》106條規定股份公司股東可以委托代理人出席股東大會，并行使表決權，《公司法》第124條還規定了表決回避事項，（2011）滬一中民四（商）終字第1019號判決書亦認為，即使做出委托時明確表示不可撤銷的委托，但事后仍然可以撤銷委托事項[16]。因此，紓困基金投資協議中約定的表決權委托事項存在被撤回的風險。

四、紓困基金常見法律風險解決方案

（一）秉承公司正義原則，嚴格履行法律盡職調查程序，充分了解交易對手的履約能力和法律風險

應加強對被投資方是否具有法定限制減持身份、征信信用記錄、擔保情況、履約能力、資金用途、還款來源、上市公司財務狀況基本面、業務持續經營能力、產品服務優勢壁壘與行業競爭地位、上下游結構穩定性多方面作出綜合分析，但紓困基金交易其中最為關鍵的應屬紓困投資協議的相對方的履約能力。

公司是多種法律關系、不同利益通過法律擬制的產物，在管理層與公司的利益衡量中會產生信息不對稱、機會主義傾向等代理成本風險，因此法律多規定管理層負有注意義務與忠實義務[17]。紓困基金管理人在運作過程中，需要防范具體經辦的基金經理的代理成本風險，紓困基金投資過程中既要尋求以最佳利益方式從事經營投資又要避免過于嚴苛，達到理性人標準和符合商業判斷規則即可。

履行能力在界定民事欺詐和詐騙犯罪時起到關鍵作用，林振通（2008）認為以下三種情況應視為具備履約能力：簽訂合同時具備履行所需的資金、物資、技術力量，在合同履行期內能夠籌集到履行所需的資金、物資、技術，不能履行時自己或他人能提供擔保、代履行或賠償損失[18]。民事合同欺詐（產生可撤銷法律后果）和刑事合同詐騙（導致自始無效的法律后果）存在情節交叉，但當行為嚴重侵犯私財產法益、交易安全、市場經濟秩序時，刑法將介入規制[19]。若紓困基金交易對手方明知上市公司基本面將繼續惡化而故意虛構事實（履約能力和未來經營情況）、隱瞞真相騙取紓困資金投資、后又無法歸還，涉嫌構成合同詐騙罪的，紓困基金管理人可通過刑事控告方式高效維權。

（二）完善紓困基金交易法律條款、優化法律維權手段

1、設置基金公司的《紓困基金投資管理辦法和負面清單》，對于下列履約能力存在重大不確定性的項目不予投放或要求基金經理提供擔保方可投放：與基金公司歷史往來中有惡意違約、資金用途不符合監管要求（投資發改委淘汰類產業項目、挪用于新股申購、集合競價、大宗方式買入股票、對外出借等）、還款來源不足以覆蓋投資本金、上市公司董事高管實控人被立案調查、存在到期巨額負債無力履行或未決訴訟等。

2、由控股股東、實際控制人配偶出具同意紓困投資和放棄夫妻共同財產抗辯承諾書、公證承諾到期無法還款則直接變賣以變賣金額歸還紓困基金投資協議項下負債。

3、在被投資公司的章程中將以下條款作為必備條款：限定期間提供資金使用證明和資金用途限制、承諾前十大股東非經管理人書面同意不得再進行質押融資或減持、超過一定金額起點（如10萬元）的對外投資事項具有一票否決權、明確約定在紓困基金投資退出前管理層對上市公司被ST或*ST的違約賠償責任、明確約定大股東減持、繞標等操作必須取得事前書面同意、明確約定陳述和保證條款約定違反盡調文件的情形下確定金額的違約賠償責任、明確約定紓困基金協調下上市公司開展再融資業務的最大合理努力的配合義務等。

4、對于股權型和混合型紓困基金投資合同，若約定到期由大股東、實控人上浮固定比例后回購的，需明確簽署該條款屬于真實意思表示，通過公證簽署過程、加大條款字體、字號、顏色、下劃線等方式規避格式條款抗辯。

5、將控股股東、實際控制人的全部股票托管至投資方關聯的或指定的證券公司并且在中登系統中設置禁止轉托管、禁止撤銷指定、禁止質押給第三方等權利限制措施。

5、充分夯實出現風險事件時補充抵質押資產線索以備執行，如住宅、土地、廠房、車船等交通工具、其余上市公司股權、非上市公司股權、基金、保險等金融產品。

6、不可撤銷地承諾表決權委托、約定不得以任何形式、任何理由撤銷，否則承擔賠償責任，并對簽署附生效條件的出售指令予以強制執行公證。

7、完善紓困基金對外投資決策權限管理辦法，在會前程序要求盡調小組、基金經理、法律合規部、風險控制部、行業研究等各部門人員充分發表意見并承諾已盡到了保證陳述真實、準確、完整的注意義務和忠實義務，在履行投決會表決基礎上分不同投資金額等級實施不同投資決策權限（5人、7人、9人或2/3多數通過、全票通過）的投資決策程序。

8、一旦進入訴訟，則直接申請以實現擔保物權程序立案，而非普通合同糾紛，經歷一審、二審、再審，避免漫長訴累。

（三）聘請第三方會計師、律師、評估機構交叉盡調，機構內部建立究責機制

羅爾斯認為程序不但是實體權利的依據，而且還有別于實體權利的獨立價值，程序正義總是與結果正義聯系，并將程序正義分為三種：完善的、不完善的純粹的程序正義[20]。外部第三方機構的加入有利于加強紓困基金投資運作的程序公正，有助于完善投資紓困基金決策過程。

完善紓困基金投資過程的回避表決條款和中介費用遞延條款，一方面紓困基金章程、合伙協議等文件中可以明確約定聘請中介機構的集中采購制度和回避制度，避免項目投資經理自行聘請第三方中介機構;中介機構費用亦可約定分期支付，例如按照進場盡調、紓困基金投放、紓困基金退出的里程碑節點付款，并將大部分中介機構費用安排在投資期滿、項目退出后支付的Earn-Out合同條款。

（四）完善以受益人為中心的信息披露，強化基金管理人監督

私募基金管理人受托管理客戶資產應當盡到忠實勤勉義務，加之紓困基金多涉及國有背景資金，且有必要加強以受益人為中心的信息披露，在《基金法》95條規定的披露義務和證監會令第105號《私募投資基金監督管理暫行辦法》。

基金業協會2016年4月2日《私募投資基金信息披露管理辦法》第16條第1款規定的季報、第16條第2款規定的月報、第17條年報披露義務以及第18條的臨時重大事項披露義務以外，由于其公益資金屬性，還可以約定增加諸如投資價格和退出價格專項公告義務、中介費用強制公告義務、基金財產強制審計義務等。

在基金合同中加強管理人惡意損害基金財產和受益人利益的賠償條款。如可以明確約定明知缺乏償債能力或上市公司實際經營已經陷入困難，而隱瞞或者偽造相關證明文件投資后損失或無法追回的，由基金管理人、基金經理承擔賠償責任。

五、展望

（一）探索完善證券行業的持牌不良資產管理公司和資產管理機制，盤活證券類不良資產藍海市場

四大資管公司（東方、長城、信達、華融）從組建之初就對證券類不良資產持風險厭惡態度，其具有較強的政策性色彩，最早系為了承接銀行類不良資產而設立，且偏好有足額或超額擔保的不動產抵押債權資產。

但是證券類不良資產質量具有眾多銀行類不良難以企及的優點。股票作為擔保物的定價與背后上市公司或所在行業聯系緊密，一旦上市公司或所屬行業估值改善，就可能在短期內實現紓困基金的退出窗口。總體而言具有公允價值變動大、資產流動性強、市場不特定對象的投資者眾多、無需辦理產權分割即可分批出售、退出周期短、退出條件易成就等一系列優勢。

多國經驗表明，不良資產可以通過建立資產管理公司將證券類不良資產證券化（Securitirization）的方案，有序和快速地盤活不良資產。國內當前第五家全國性金融資管公司銀河資產（更名前為“建投中信”）已經監管批準，但是當前地方性證券類不良處理牌照尚未發放，可以通過在金融主管部門探索地方性證券不良處理機構行政許可管理機制，為地方性證券不良資產處置創造法治環境。

（二）完善紓困基金的投資決策程序頂層設計，規范地方資金參與紓困

2019年以來上市公司實際控制人變更案例頻發，地方國企成為上市公司控制權收購的主流買家，一方面紓解民企和地方支柱產業困難，實現了“六穩”、“六保”目標，另一方面對國有資本支持民營企業發展和促進國企-民企混改積累了成功經驗。

由于當前紓困基金大多來源于地方財政自籌或地方政府平臺公司公開市場表內融資，一旦發生基金損失，可能導致國有資產受損。而當前國內尚未建立統一的紓困基金監督管理體系，因此有必要建立專門的規章規范紓困基金的募集、投資決策、投后管理、催收與追償以及法律責任等環節，探索在行政法規層面加強對紓困基金的規制，預防資金閑置和資金空轉。

（三）規范紓困基金專項財稅獎補措施，保護紓困基金管理人依法投資，鼓勵紓困基金起到惠民、“六?！币龑ё饔?/p>

紓困基金大多數資金來源于地方國資，實際使用又以解決地方支柱產業為核心用途，因此無論從資金來源和約定資金用途來說都具有市場化和公益性雙重屬性，可以探索統一的地方紓困基金財稅獎勵指引體系，通過地方對紓困基金稅收部分返還或者另行獎勵的方式實現對紓困基金退出時所得稅、增值稅等相關流轉稅的扶持優惠。

（四）完善地方財政資金牽頭的風險損失補償機制

紓困投資項目到期后若發生投資虧損的，分類分級對紓困基金給予一定比例的補貼，如廣州市經驗可根據紓困對象分ABC三擋，分別對應不同的投資額度限制和實際損失上限（20%、35%、50%）和補貼幅度（1000、1500、2000萬元），待地方金融監管局審核通過以后，再將補貼金額納入地方財政預算，預算通過地方人大決議并經財政劃付補貼后，再由地方資產管理公司予以追償全部或部分本息。廣州經驗既可以鼓勵紓困基金投放地方優質困難企業，又可以通過合法使用財政預算資金，對紓困基金未來整體持續經營起到保護作用。

綜上，只有正確認識紓困基金各項法律風險并有針對性地實施相關解決方案，才能維護紓困基金正常運作、實現紓困基金的既定目的。

參考文獻

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作者簡介：周伯征（1988-），男，云南宣威人，上海大學法學院2018級法律碩士研究生。研究方向：公司與金融法。

俞學超（1995-），男，浙江衢州人，上海大學法學院2018級法律碩士研究生。研究方向：公司與金融法。