國際化背景下人民幣跨境支付系統法律制度的完善

摘 要：完善并推廣人民幣跨境支付系統（CIPS）是我國“審慎有序推進資本項目開放”政策下，助力人民幣國際化的有效路徑。目前，人民幣國際化逐漸向縱深階段發展，但現有跨境支付系統的法律制度逐漸暴露出諸多缺陷，有礙人民幣國際化進程。因而，有必要進一步深化落實國際規則，借鑒美元跨境支付系統的先進經驗，夯實CIPS系統的法律基礎，建設適應人民幣國際化發展趨勢的人民幣跨境支付系統。

關鍵詞：人民幣跨境支付系統;金融市場基礎設施原則;美元跨境支付系統

跨境支付系統是貨幣國際化進程中至關重要的金融基礎設施，在境外流通的貨幣，主要體現為銀行賬目，通常都需要借助貨幣發行國的清算系統來進行清算。故人民幣的國際化除了需要相應的流動性支持之外，也需要與之匹配的支付基礎設施來支持人民幣在境內外安全、穩定、便捷的流動。2012年3月，中國人民銀行與時俱進，決定組織開發獨立的人民幣跨境支付系統（以下簡稱CIPS），為境內外金融機構人民幣跨境和離岸業務提供資金清算、結算服務，并采用分步走的實施策略。

《2018人民幣國際化報告》中指出，盡管CIPS已投入使用，但參與機構、處理業務量不及預期。人民幣國際支付基礎設施建設仍滯后于我國經濟金融發展水平與人民幣國際使用需求，基于此，本文將通過梳理CIPS的建設歷程，探尋CIPS當下存在哪些問題？應如何對接國際標準從而向全球范圍內推廣人民幣跨境支付系統？成熟的美元跨境支付系統能夠為我們提供哪些有益的借鑒？我國為此應當進行怎樣的法律制度變革和建構？

一、人民幣跨境支付系統的建設歷程及其必要性分析

為了應對金融危機后人民幣對美元、歐元等主要貿易貨幣匯率的大幅波動，減少進出口企業的匯率風險，促進企業貿易和投資的便利化， 2009年4月8日，國務院提出開展跨境貿易人民幣結算試點，正式拉開人民幣跨境結算改革的大幕，逐漸又將試點范圍對內擴大至全國，對外拓展到全世界。根據《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》及《境外機構人民幣銀行結算賬戶管理辦法》相關規定，跨境人民幣結算有 “清算行模式”、“代理行模式”、“人民幣NRA模式”三種模式。

隨著人民幣國際化進程的推進，人民幣在跨境貿易和直接投資中的使用規模持續上升，這些模式在支持人民幣擴大國際使用的同時也暴露出一些缺陷。其一，“代理行模式”及“清算行模式”都需借助環球同業銀行金融電訊協會（以下簡稱SWIFT）發出支付指令。SWIFT雖是一個國際銀行同業之間非營利性的國際合作組織，但近年來其中立性地位不斷受到質疑，美國可通過對SWIFT數據的挖掘，掌握中國資金的對外投資或援助流向，嚴重危及我國的金融安全。其二，傳統的跨境清算模式都需在中國現代化支付系統（以下簡稱CNAPS）內進行賬戶間清算，CNAPS是為國內金融機構之間和金融機構與中國人民銀行之間的支付業務提供最終資金清算的系統，是按照國內工作日時長運行，難以滿足有時差地區清算的需要，并且容易將境外風險傳遞給境內金融機構和支付系統，難以形成境內外人民幣業務清算風險的有效隔離。其三，傳統的清算渠道比較分散，不利于有關部門全面監控和掌握人民幣國際流動情況，并且清算路徑的復雜性使得清算耗時長、效率低下。

為克服人民幣國際化進程中暴露出的缺陷，央行決定組織開發獨立的人民幣跨境支付系統。2015年10月，CIPS（一期）順利投產運行， 2018年5月，人民銀行在CIPS（一期）基礎上又進行多方面優化，成功推出CIPS（二期）。相較于CIPS（一期），CIPS（二期）主要進行了六個方面的改善，分別是實現混合結算機制、運行時間延長、業務模式更加多樣化、豐富了參與者類型、進一步完善報文設計以及成CIPS備份系統。

從上述六個方面的改進，我們可以看出，目前CIPS的建設主要是技術操作層面，但任何技術操作問題的解決，最終都要落實到法律制度的變革及建構上。更為重要的是，CIPS“走出去”必須建立在法治和透明的基礎上，只有這樣，CIPS才能夠被國際社會所廣泛接受，成為人民幣跨境清算的主導系統，實現人民幣的無縫交易，助力人民幣的國際化。

二、人民幣跨境支付系統的相關法律規則分析

CIPS運行與管理的依據主要是《人民幣跨境支付系統業務規則》（以下簡稱《業務規則》）、《人民幣跨境支付系統業務操作指引》（以下簡稱《操作指引》）、《人民幣跨境支付系統參與者服務協議》（以下簡稱《服務協議》）。此外，CIPS相關制度文件的法律基礎包括但不限于《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國企業破產法》等對支付系統業務針對性不強的一般性法律，以及《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國反洗錢法》《中華人民共和國電子簽名法》等金融專門法律，但目前尚未有調整支付系統業務的專門法律。以下對CIPS運行與管理的主要依據進行簡要分析。

（一）《人民幣跨境支付系統業務規則》

《業務規則》是中國人民銀行為規范CIPS業務行為，防范支付風險，明確對CIPS參與者的管理要求，保障CIPS運營機構和參與者合法權益所制定。《業務規則》共有七章內容。根據其四十三條第一款規定，運營機構的相應規則都須在《業務規則》的指引下進行細化設計。可見《業務規則》是關于CIPS業務總括性的規定，在欠缺法律作為上位法的時期，人民銀行制定的規范性文件雖層級效力較低，但在CIPS法律建設初期，起到了至關重要的作用。

（二）《人民幣跨境支付系統業務操作指引》

《操作指引》是CIPS運營機構根據《業務規則》的規定對主要的業務流程和操作要求進行了詳細說明，以保持CIPS制度體系的完整性和一致性。《操作指引》共有十一章的內容。

（三）《人民幣跨境支付系統參與者服務協議》

《服務協議》以法律文本的形式約定了CIPS運營機構與參與者之間的權利義務關系。所有參與者都需要與CIPS運營機構簽署《服務協議》，該《服務協議》對運營機構和參與者均具有法律約束。《服務協議》共有十九條內容，明確了電子信息的效力、參與者關系、資金結算、服務費用、保密義務、免責事項、法律適用以及爭議解決等問題。

由上可知，CIPS的法律建設尚處于起步階段，主要以中國人民銀行和CIPS運營機構的規范性文件為主。這主要是因為CIPS系統建設也剛剛起步，這些規范性文件在一定程度上可以滿足CIPS系統運營和管理的需要。但隨著CIPS系統參與者的擴容、跨境人民幣交易量的迅速增長，從CIPS系統的長遠發展來看，僅憑借現行的法律安排，仍不足以應對未來可能會發生的重大法律問題，且這些規則現已逐漸暴露其弊端，主要表現為以下幾點：

第一，現行規則位階低，穩定性差，無專門調整支付系統的法律。CIPS的建設目標是安全、穩定、高效，這里的穩定不僅要求CIPS系統運行程序具有穩定性，也要求指導CIPS運行的法律規則具有穩定性。而低位階層次的規范性文件不存在穩定性，經常階段性調整。雖有一系列法律可供選擇，但這些法律都對支付系統業務欠缺針對性。2008年金融危機反思后所形成的國際經驗或國際標準，也未能反映到我國法律的制定或修訂上。

第二，結算最終性問題不明確，規則間存在沖突。《業務規則》第三十五條規定“實時全額結算的業務在成功借記發起直接參與者賬戶并貸記接收直接參與者賬戶后，該支付業務不得撤銷;CIPS定時凈額結算的支付業務，一經軋差不得撤銷。”但我國法律層面并沒有關于軋差法律地位的承認，這將會存在這樣一種風險：若某家CIPS參與者破產，法院可能會因《企業破產法》第十六條的規定決定撤銷其已成功發起的結算指令，從而因一家參與機構的破產可能會影響整個支付系統的流動性和信用性，這也與CIPS安全、穩定的建設目標相背離。因此，亟需在立法中明確CIPS系統結算最終性的法律地位，解決因《業務規則》位階層級較低，不可避免適用《企業破產法》而產生的諸多不確定因素問題。

第三，CIPS運營機構的法律定位模糊。《業務規則》第三條規定：“運營機構是經中國人民銀行批準、在中華人民共和國境內依法設立的清算機構。運營機構接受中國人民銀行的監督管理。”從該條文看，CIPS運營機構是由人民銀行批準成立的公司法人，屬于市場競爭主體。但運營機構的實際出資人卻為人民銀行支付清算總中心，由國有資產出資設立的運營機構將不利于被認定為完全中立的市場競爭主體。

CIPS作為“準公共產品”性質的金融基礎設施，應具有獨特的功能定位，一方面不以營利為主要目的，另一方面又應采取商業化的運營模式，最大限度的提升市場競爭力，為系統參與者提供優質的服務，兼顧安全、穩定、高效的建設目標。而從現有的法律規則和CIPS現階段的運營模式來看，CIPS的定位還較為模糊。

三、完善人民幣跨境支付系統法律制度建設的建議

與美元、歐元等國際貨幣不同，人民幣國際化是在我國資本項目漸進開放的背景下推進的，CIPS也是人民銀行根據我國跨境人民幣交易的實際需要和人民幣國際化發展需要設計出來的具有中國特色的跨境支付系統，因而在完善CIPS系統時，既要積極吸收國際社會上先進的理念，借鑒發達國家的經驗，也要關注其自身的特征，以滿足人民幣國際化進程中不同發展階段的需要。

（一）深化落實國際通行準則

2008年金融危機后，為了全面加強各國對金融市場基礎設施的管理，國際清算銀行支付結算體系委員會（CPSS）和國際證監會組織（IOSCO）聯合發布《金融市場基礎設施原則》（簡稱PFMI），PFMI協調統一并適當強化了原有的國際標準。與以往以建議或指引方式發布的國際標準不同，該原則需要各相關成員國在其司法管轄范圍內強制執行，切實落實原則對金融市場基礎設施的各項要求。中國人民銀行和證監會曾分別發文決定以該原則為標準監督管理國內金融市場基礎設施，因此為進一步完善CIPS系統法律制度，彌補現行法律漏洞，有必要進一步深化落實PFMI的相應原則。

首先，PFMI原則一規定“金融市場基礎設施應該具有穩健的、清晰的、透明的并且可執行的法律基礎。”即健全的法律基礎是CIPS正常運轉的保障，在我國現行規則位階低，無專門調整支付系統的法律以及交易的最終結果和結算方面存在缺陷的法律環境下，應盡快完善CIPS的立法體系，在各個方面提供充實CIPS運行的法律基礎，加強諸多法律保障，包括在CIPS系統參與者破產的情況下，明確承認結算的最終性，實行抵押擔保品的破產限制規定和克服“零點法則”等內容，避免因存在法律不確定性造成CIPS系統性風險。

其次，PFMI原則二要求，“金融市場基礎設施應具備清晰、透明的治理安排，促進其安全、高效，支持更大范圍內金融體系的穩定。”基于此原則金融基礎設施應體現出其公共性質、內部治理清晰、透明。目前CIPS運營機構的法律定位較為模糊，雖是有限責任公司形式的市場化主體，但國有資產出資建立的背景也某種程度上決定了其治理結構具有中國本土特色，難以完全照搬國際標準。因此，無論運營機構以何種身份運行，筆者建議CIPS運營機構應將內部治理體現公共性質為首要。如果以純粹的私營公司主體運行，則應在公司權力制衡、外部監督制度保障、利益分配等方面，體現出支付系統業務具有的公共性質。或者直接修改《業務規則》第三條規定運營機構是“由中國人民銀行支付結算總中心出資設立的清算機構。”以法律規則明確其公共性質。

（二）借鑒美元跨境支付系統的先進經驗

聯邦資金轉賬系統（簡稱Fedwire）和紐約清算所同業支付系統清算系統（以下簡稱CHIPS）是支持美元全球清算及維系美元國際貨幣地位的兩大主要支付清算系統。CHIPS是當前全球范圍內較為成熟的跨境支付清算系統之一，高度契合國際現行標準。我國CIPS系統的建設模式、總體框架和規則也主要借鑒CHIPS系統，但作為后起之秀的CIPS尚不成熟，為保障人民幣國際化的順利推進，有必要繼續研究并借鑒美元跨境支付系統的先進經驗。

CHIPS的系統規則在多年的運行過程中已趨于完善，形成了法律、行政法規、自律規則全面化、科學化、規范化的法律基礎體系。《電子資金劃撥法》、《紐約統一商法典》、《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》第三章（《2010年支付、清算和結算監管法案》）中都存在專門調整支付、清算、結算的篇章。結算最終性的法律地位就規定在《紐約統一商法典》的4-A條款，其承認軋差結算的效力。此外最新的國際標準也能及時內化為國內的行政法規、規章與部門文件。

CHIPS系統由紐約清算所支付有限責任公司（以下簡稱PaymentsCo公司）運營，在法律規則中CHIPS具有明確的定位。它的主要治理安排載于《PaymentsCo有限責任公司協議》《PaymentsCo公司章程》及《CHIP業務委員會章程》之中。PaymentsCo公司的監事會、董事會、CHIPS的業務委員會、高級管理層、總經理都會依據上述治理安排，履行各自的職責以確保CHIPS的安全性、高效性，維護整個金融系統的穩定性。首先，PaymentsCo公司內部設立了三種不同類別的成員，即A類、AA類以及組織成員。A類或AA類成員都是美元跨境支付系統中具有重要地位的金融機構參與者，組織成員為紐約清算所協會。每類成員之內的會員利益相同，但A類成員的會員利益是AA類成員的四倍。組織成員紐約清算所協會在公司中擁有1%的普通會員利益和優先會員權益。從PaymentsCo公司成員利潤分配的方式可以看出公司的非營利性。其次，在公司內部治理方面，根據《PaymentsCo有限責任公司協議》規定，PaymentsCo公司內部管理實行雙軌制，監事會對PaymentsCo公司的業務負有全面的監管責任，董事會負責管理公司的日常業務、財政業績、制定公司的發展戰略并向監事會報告。董事會和監事會的人員是由不同類別的成員根據具體規則所任命的，管理人員選擇規則的嚴格要求使得公司治理的有效性和透明度得以提升。

在紐約清算所發布的2018版CHIPS官方文件中，關于治理部分的內容十分詳盡。相較之下，除人民銀行發布的《人民幣跨境支付系統運營機構監督管理暫行辦法》可對CIPS運營機構進行有限的外部監管外，無其他官方文件對CIPS運營機構的內部治理進行詳實的說明。在法律定位尚模糊的情形下，境外金融機構易對CIPS的中立性、安全性產生懷疑，。因而，我們可適當借鑒PaymentsCo公司的內部治理規則安排，以提高CIPS運營機構治理的透明度。

結 語

CIPS的建成為人民幣國際化搭建了一條安全、穩定、高效的人民幣跨境使用的“高速公路”，借助這條“高速公路”人民幣國際化進入了快速發展時期。但CIPS的法律制度基礎仍十分薄弱，為將CIPS打造成服務于全球的金融基礎設施，助推人民幣國際化，CIPS有義務和責任夯實其法律基礎，構建《支付清算法》，提升規則的可預測性、穩定性、明確性，與國際標準銜接，加強與相關國際組織的交流合作，結合自身實際借鑒美元跨境支付系統的治理經驗，維護CIPS的中立性，建設成適應人民幣國際化發展趨勢的跨境人民幣支付系統。

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作者簡介：田小雨（1996—），女，山東菏澤人，上海大學法學院2018級國際法專業碩士研究生。研究方向：國際經濟法。