WTO框架下國際監管合作的改革

摘 要：20世紀90年代以來，全球貿易規則及分工模式發生不斷變化，跨國貿易也越發顯現出生產與服務環節彼此分離的模式，這一系列貿易方式的轉變導致參與到生產、服務、供應的國家及企業越來越多，其帶來的重復監管導致成本激增問題也成為各國面臨的主要國際經貿障礙。自多哈回合談判陷入停滯以來，WTO的一系列全球規則面臨著巨大的挑戰，以美日歐加等大國為首，各國紛紛提出相關改革意見以正視WTO機制的內在問題。本文以國際監管合作為視角切入，闡述了當今WTO體制內國際間合作的三要素—透明度、國際標準、互認制度，并結合其在TBT協定、SPS協定中的發展趨勢，分析目前存在的問題，最后提出相關改革意見。

關鍵詞：WTO;監管合作;透明度;國際標準;特別貿易關注;互認

一、問題的提出

作為全球性合作組織，WTO自成立以來一直專注于成員國之間貿易協定談判、監督現有貿易協定實施、管理及運行，并擁有一套完整且獨立的爭端解決機制。經過了數十年以美歐為主導的國際經貿談判后，以關稅為代表的傳統貿易壁壘已經得到一定程度的解決，取而代之的是一系列“邊境后”（behind the border）的國內監管壁壘問題。目前，以美日歐加等大國為首，WTO內各成員國紛紛提出應正視WTO體制的內在問題，其中“WTO現有的相關規則并未得到有效的遵守”極為棘手。歐盟認為WTO現今的危機及其持續被邊緣化的地位均源于其現行體制難以透明、缺乏效率。美歐日也曾在其聯合聲明中提出：現今提高WTO監管職能有效性的優先事項是要首先解決部分政府違反WTO透明度義務的行為。1多份報告及聲明均表明了在全球背景下的監管合作的必要性，而作為最大的全球性合作組織，WTO對現存體制框架內的監管合作要素進行梳理、厘清偏差并積極推進專業化改革已經勢在必行。

二、WTO框架內現存的監管合作困境

長期以來，WTO成員國較好地執行了SPS及TBT協定中促進國際監管合作的相關規定，但以目前各大區域協定中監管合作的發展趨勢來看，仍有很大的改進空間。下文將從實踐中透明度協調、特別貿易關注解決、國際標準使用情況、互認協議及合格評定結果的認可四個角度分析目前WTO框架內現存的一些監管合作的困境所在。

（一）透明度原則落實的協調性較差

1.通報制度的實施陷入惡性循環

透明度常被理解為貿易政策及其制定過程的公開程度和可預測程度。長期以來WTO成員國一直在較好地執行著透明度原則中的核心程序——通報制度。據WTO統計，2007年至2018年間，TBT和SPS措施通報的數量顯著增加。TBT通報的總數從2007年的1229份增加到2018年的3065份（見圖1），同樣，SPS通報的數量從2007年的1196個增加到2018年的1632個（見圖2）。但隨著通報數量的大幅度增加，對每年提交的4500余份TBT和SPS措施通報進行跟蹤和監督的工作量日漸龐大，各成員國不同的資源、能力限制勢必會對其接收通報的情況產生影響。如果各成員國國內的利益相關方無法及時獲取通報信息，就無法對通報的擬議監管措施提出意見，也無法參與其后續的討論與合作，進而陷入通報制度實施的惡性循環中，在成員國間出現監管分歧，形成貿易壁壘。

2.透明度原則的實施機構協調性不強

近年來，SPS與TBT委員會一直致力于多方主體實施透明度原則的協調工作。在SPS協定第五次審查中，委員會提出了一項加強國家、地區和國際各級之間監管機構協調的提案3，與此同時，在TBT協定的規制背景下，各成員國也于2019年3月舉行了一次專題會議，就各自國內的TBT委員會與其他利于促進內部協調的行政機制協調的相關問題交流經驗4。根據上述會議重心不難看出，在WTO透明度原則的執行過程中，各成員國的監管機構與委員會之間及其與國內其他行政機構的協調尚存問題。在各成員國內，負責監管TBT與SPS協定通報流程的部門與監管利益相關方參與擬議措施制定流程的部門之間的聯系較為有限，只有八個國家報告說，其國內監管機構在基本法的通報過程中發揮了作用。5盡管目前一些國際貿易組織均已對其主導的國際經貿談判做出了與通報程序相關的透明度要求，但這些要求大多獨立于彼此存在，或者說，其與SPS或TBT協定中所規定的透明度要求聯系有限。這充分表明了在目前的國際經貿規則中，由WTO主導的TBT、SPS協定的透明度條款要求，與各成員國政府在制定其國內法規或參與其他經貿規則制定時所適用的國內咨詢程序之間的協調性有所欠缺。

3.監管影響評估制度形同虛設

監管影響評估是目前成員國間進行監管合作交流的重要途徑之一。早在2012年，TBT委員會就已鼓勵成員國在通報中包含“擬議措施的潛在影響分析”。6然而，自2013年以來，只有約10份TBT通報包含了這類信息（大多來自歐盟、巴西、墨西哥和美國），在擬議措施的磋商過程中，各成員國所進行的監管影響評估結果并未作為一份必要文件提供給措施相關的成員國，這使得該舉措的效用大打折扣，難以發揮實效。

（一）特別貿易關注的解決實效不佳

1.特別貿易關注解決效率較低、處理結果不透明

在國際經貿監管實踐中，與合格評定程序有關的問題常會導致貿易沖突，由于各成員國不承認彼此的評定結果而導致的重復評定和認證會增加雙方的貿易成本并造成貿易壁壘，這在TBT委員會中通常會引起特別貿易關注（specific trade concerns，以下簡稱STCs）。特別貿易關注制度的設計在于厘清各國利益、澄清相關貿易問題，盡可能地消除成員國間誤解、避免法規及不符合TBT、SPS協定要求的措施對國際貿易的繁雜影響。在SPS領域中，成員國往往在解決某個關注問題后選擇向委員會報告該STC的相關決議，報告的決議分為已解決、部分解決、未被報告為已解決三類。在1995年至2018年提出的452個STCs中，有167個STCs（37%）已被報告為“已解決”，33個STCs（8%）已被報告為“部分解決”（見圖4）。

資料來源：WTO（2019），Specific Trade Concerns-Note by the Secretariat，G/SPS/GEN/204/Rev.19

然而在TBT領域中，成員國向來沒有向委員會報告決議的慣例。在目前沒有這種“報告決議”的情況下，各成員國只得根據某一特定STC的相關問題在TBT委員會中提出的次數、其最后一次被提出的時間等表象對TBT委員會解決STC問題的有效性予以判斷。與此同時，相關成員國可以此分析出這些情況發生背后的原因：如，成員國對該特別關注的重視程度變化;成員國在擬議措施的起草階段即解決了這一關注;在解決該關注方面已經取得了進展;也有可能是因為相關成員國及利益相關方已經放棄解決此問題并找到了其他替代方式。8

整理以上信息后，TBT委員會得出結論，僅在一兩次會議上提出的STCs可能表示該關注在討論后已經取得了一些積極的進展，而在五次或五次以上的會議中提出的長期STCs可能代表該關注的進展較慢。據統計，被提出1-2次的STCs占大多數（56%），26%的STCs被提出3-5次，只有18%的STCs被提出5次以上（見圖5）。9自1995年以來，經TBT委員會會議討論的所有STCs中，約83%的STCs在最近的六次會議期間未被再次提出（見圖6），雖然這不一定并表明這些STCs已經得到解決，但這至少證明了TBT委員會討論的STCs中有很大一部分已經不在會議議程上，且推測該關注可能已取得某種進展，或相關成員國已通過其他途徑或在其他平臺中解決了此問題。但這并不能完全說明不再被列入委員會會議議程的STCs已經得到了解決。可見，TBT委員會并未規定項下STCs解決情況的報告規則，導致各成員國無法及時獲取與其相關的STC的解決進展，陷入不利境地。

2.各成員國提出新關注的積極性有所下降

根據OECD與WTO的聯合報告中的信息，STC的解決形式正呈現出這樣一種趨勢：先前已經提出過并被再次提出的STCs數量有所增加，但新提出的STCs數量卻有所下降，10自2014年以來，TBT委員會將工作重點更多地放在關注先前提出的問題中，這一趨勢意味著近幾年來，TBT委員會始終在對一些STCs進行無限的、重復性的討論，且多數久而未決，未得到令人滿意的實質性答復，甚至可能根本沒有做出答復。這無疑是對TBT委員會解決STCs有效性的有力質疑，也會進一步加劇國家間的貿易沖突，增加WTO訴訟裁決機構的負擔。

（二）國際標準使用監督機構的缺失

監督國際標準的使用情況是各委員會的常設議程項目，且WTO秘書處就其專門編寫了相關年度報告，11實踐中國際社會也已對“國際標準”的權威性認定達成了淺層次共識。SPS協定承認食品安全法典委員會（Codex）、世界動物衛生組織（OIE）以及《國際植物保護公約》（IPPC）所制定的相關標準、指南及建議為相關國際標準。12然而在TBT協定中，并無國際標準的明確定義，委員會也并未公布其所承認的國際標準化機構名單，但仍要求成員國使用“相關國際標準”作為其國內法規的基礎。

2000年，TBT委員會就與TBT協定第2條、第5條和附件3中13鼓勵國際標準制定機構在制定相關國際標準時遵循六項原則，分別是：透明度、公開性、公正性和共識、有效性和相關性、一致性、發展，如今該原則已被納入WTO以外的雙邊或區域貿易協定中。在已生效的包含TBT條款的區域貿易協定中，有25%以上的締約方承諾將利用六項原則以確定相關的國際標準。但是目前，TBT委員會中并不存在監督標準化機構遵守六項原則的情況的專門機構。盡管為彌補該缺陷，在WTO處理有關TBT協定中使用“相關國際標準”問題的爭端中，由專家組和上訴機構負責審查六項原則的遵守情況，以幫助理解“相關國際標準”一詞的含義，但TBT協定下監督“六項原則”使用情況的專門機構的空白，為相關國際標準的確定也形成了一定阻礙。

（三）互認制度的發展受限

在WTO的經貿監管實踐中，單純依靠相同的國際標準來實現監管一致并非萬能，因此SPS與TBT協定均允許成員國在符合條件時可以適當偏離國際標準，無須調整各國的國內監管環境也可以解決國際貿易摩擦的互認制度應運而生。

1.互認協議的發展較晚、實際達成的數量較少

SPS協定建議各成員國積極達成互認協議，既允許企業按照國內監管要求進行生產，又允許其產品直接進入外國市場且不必另外滿足他國的要求;同時，也不要求改變國內政策優先的規定。為促進該類協議的廣泛應用，SPS委員會還制定了其簽署的一系列準則，如制定互認協議的具體程序、相關時間表以及促進透明度和信息交流等，并鼓勵各成員國在達成互認協議后及時向SPS委員會通報。14從國際范圍來看，多邊的互認協議機制自2000年以后才逐漸發展起來。15在SPS和TBT委員會的報告中顯示，SPS（和TBT）互認條款的實施受到很大限制。迄今為止，幾乎很少有成員國通報其達成的互認協議，在SPS領域中通報過的互認協議只有3個，在TBT領域通報過的互認協議則只有6個。

2.互認制度的落實缺乏系統性

實際上，與互認協議相比，WTO成員國在TBT協定項下通報接受合格評定結果的數量要更多。TBT委員會在2000年制定了一份促進成員國間接受合格評定結果的指南，其中包含了接受的六種方法：（1）符合特定法規規定的合格評定的互認協議;（2）國內外合格評定機構之間的自愿合作;（3）合格評定機構的資格認證;（4）政府指定;（5）單方面承認國外的合格評定結果;（6）制造商或供應商的聲明。16

實踐表明，SPS、TBT委員會均對成員國間達成對等協議、接受對方合格評定結果方面做出了不少努力，但在落實上仍存在較多問題。由于互認制度是一個新興領域，各成員國仍在合作與探索中。目前在WTO框架內仍未完成對互認制度起源發展、案例研究、協議種類、關注重點等問題的厘清與梳理，這無疑會導致成員國間在形成“互認”時面臨較大的分歧。

三、WTO框架內監管合作的改革建議

（一）實現透明度監管機構的精細管理

1.實現管理機構的專門化與專業化

建立WTO內部執行透明度原則的專門工作組，定期審查通報情況及成員國的總體表現，提高專門工作組處理決策的科學性、工作人員的專業性、相關信息的公開性以及處理相關評論意見的及時性。

2.發揮機構間的協調配合作用

強化各國國內以WTO為紐帶的咨詢點建設，增強WTO貿易政策的公開性及互動性，鼓勵除政府部門、國家機構以外的社會團體、行業組織、私人部門等加入到政策的制定審查過程中來，發布指南文件以規范咨詢點的工作程序、細化工作內容，提高工作效率及知識專業化。

3.加強具有監督通報義務的各委員會與WTO秘書處的合作

允許秘書處對委員會的工作質量進行評估，充分發揮秘書處的工具價值，各委員會應一同與秘書處進行通報信息分類匯編，并著手分析信息背后的政治、經濟等原因，以便更好地發揮通報程序的實質作用并加以改進。

（二）發揮評估文件的科學作用

1.強化WTO的貿易政策審查機制

積極推進自2016年后的下一次TPRM評估，擴充“通報程序”的內容篇幅，介紹自上次評估以來各成員國所做的努力及其演變過程，系統總結在提高貿易政策透明度方面各國所應遵守的實質性規則，并將其定期審查的大量資料與其他委員會分享，做到真正的信息透明共享。

2.提高監管影響評估報告的利用率

WTO應要求各成員國應將其擬議措施的監管影響評估報告及時向秘書處予以通報，以便于在后續的磋商協調過程中，相關成員國及利益方能夠對該措施的社會經濟影響有詳細且系統的了解，有利于解決彼此之間的監管分歧。

（三）建立有區別的履行獎懲機制

制定有關成員國遵守透明度要求的獎懲機制，一方面，更多地利用各種研討會及專門委員會會議平臺，以分享各國信息，廣泛傳播討論結果，在相關會議、定期報告中更多地展示和表揚各成員國執行透明度要求的改進情況及良好實踐，對已盡力履行通報義務的發展中國家及欠發達國家予以技術和資金援助，協助其履行義務;另一方面，要嚴格區分履行通報義務的能力有限、存在錯過通報程序最后期限的正當理由以及惡意挑戰規則不履行義務的情況，厘清三者的性質偏差，曝光不遵守程序的成員國并要求其公開地闡明原因，制定專門文書，對于屢次惡意不履行義務的成員國可酌情限制其在WTO機構內的實質權利。

（四）提高特別貿易關注的解決實效

第一，可適當裁剪無效的特別貿易關注委員會，停止運行只針對某一關注或者重復關注的委員會，對于一些在特定時刻為解決特定問題而設立的委員會，若其在一段時間內未提出新的意見，或者利益相關國未再繼續跟進相關問題，可以適當考慮停止運行。

第二，借鑒SPS協定下特別貿易關注解決的相關報告要求，完善并細化各成員國提出STC的模板框架，進一步改善STC討論的結構，鼓勵廣泛分享STC的進展情況，提供STC的多元化解決方式，提高對刺激貿易方法的認識。同時規范STC磋商程序，確定提交STC的最后期限以便各成員國更充分的準備，建議成員國就其提出的STC的相關背景進行詳細說明，如其是否與該國提交的擬議措施相關，存在何種程度上的關聯等。

第三，適當考慮降低會議頻次，對于一些由某一關注所引發的其他關注問題可考慮不設專門會議，只有當某一成員國明確提出要求時，再召開附隨關注的相關會議。與此同時，注重貿易關注的解決時效，提高尚未進入WTO訴訟程序的特別貿易關注的解決效率，要求成員國在規定時間內對其他成員國提出的STC做出實質性答復，并允許秘書處介入審查，加強跨委員會間的合作，在成員國進入WTO訴訟程序之前解決特別貿易關注。

（五）加強國際標準的統一管理

第一，可建立專門機構以監督TBT項下有關國際標準六項原則的使用情況，并加強其與WTO爭端解決機構的交流合作，制定判斷國際標準的詳細使用指南，為其他成員國提供借鑒，以避免類似的國際標準適用爭端重復上演。

第二，在國際標準的制定過程中，要重視加強國際標準化機構與各私人標準間的協調配合，及時溝通，在專門機構的監督下對已經“過時”或爭議較大的國際標準做出實質性反饋，營造科學且更新迅速的國際化標準環境。此外，在秘書處的幫助下，各委員會、國際標準化機構以及發達國家的私人標準機構可以與發展中國家、欠發達國家的學術機構進行更緊密的合作，17培養更多專家學者，并積極籌備相關國際會議，廣泛傳播各國際標準的演變發展，降低各國適用國際標準時引起爭端的錯誤成本。

（六）鼓勵互認協議的達成

一方面，細化并擴大互認協議的適用范圍，重點涉及擬議措施的控制、檢查和批準程序、進出口認證等，18委員會可以通過召開專題會議的方式為成員國分享其達成互認協議的經驗創造一個交流平臺。同時，委員會應嘗試收集、整理國際社會中所有已簽訂的互認協議及協商失敗的互認協議數據，厘清不同主體間達成的不同內容的協議情況，可將其分為“針對具體技術法規型”、“國際或多邊互認機構型”（現行的一些國際或多邊互認機構有：太平洋認可組織、國際實驗室認證合作組織、亞太實驗室認可合作組織、國際認證論壇、國際電工委員會等）、“跨境指定型”“政府指定授權型”等類型，19使各成員國對互認協議的發展形成系統化認識。另一方面，促進各成員分享彼此之間獲得合格評定結果承認的實例研究并進行評估分析，20明晰成員國見取得合格評定結果認可的常用做法及最佳實踐，并擴充先前指南中所包含的認定方法，以反映當前貿易規則對互認制度的挑戰。

結束語：

由于各國政治意識形態和經濟發展模式的差異、政府偏好和國內價值偏好的優先順序不同、以及各國或相關組織孤立運作的監管系統等原因，跨國貿易往來中往往會增加不必要的監管成本。如今，WTO的體制框架內的相關運行機制已難以適應國際社會的發展巨變，如何在保證各國監管主權與實現國際監管合作之間保持平衡，并在WTO內部形成一套架構完備的監管合作機制已成為重要議題。WTO宜充分發揮秘書處與各委員會的信息統籌作用;革新通報程序及通報內容，實現通報要求的精細化管理以適應透明度要求的發展;加快各國間互認機制的及合格評定程序的融合，提高特別貿易關注的解決實效，盡可能地避免其最終尋求爭端解決機制的局面出現，以期在WTO內部形成一套內在架構完備的監管合作機制。

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[13]G/TBT/1/rev.9，part i，Section iii （pp. 10-12） and Annex B （pp. 37-39）.

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[15]欒信杰. 論WTO《TBT協定》下的“互認協議”及其新發展[C].中國法學會世界貿易組織法研究會、上海市法學會、上海對外貿易學院.《WTO法與中國論壇》文集——中國法學會世界貿易組織法研究會年會論文集（八）.中國法學會世界貿易組織法研究會、上海市法學會、上海對外貿易學院：中國法學會世界貿易組織法研究會，2009：333-345.

[16] G/TBT/1/rev.14，Annex 1，pp52-53.

[17]ARTICLE： Proposals for WTO Reform： A Synthesis and Assessment*，* This paper is a contribution to the UK-funded Global Trade and Financial Architecture project and will be published in the Oxford Handbook on the World Trade Organization edited by Amrita Narlikar，Martin Daunton and Robert M. Stern. I am grateful to Petros Mavroidis for helpful comments. The views expressed are personal and should not be attributed to the World Bank.，20 Minn. J. Int'l L. 324

[18]G/SpS/GEn/1613/rev.1.

[19]G/TBT/41，para. 4.17（c）.

作者簡介：韓銘（1995-）女，漢族，吉林省遼源市人，碩士研究生在讀。研究方向：國際環境法，國際經濟法。