從“新十六字方針”看深化全面依法治國(guó)實(shí)踐新要求

摘要：新中國(guó)成立后，我國(guó)開(kāi)啟了法制建設(shè)的道路。建國(guó)70年來(lái)，我國(guó)逐漸駛?cè)肓艘婪ㄖ螄?guó)的軌道，在這一過(guò)程中，改革開(kāi)放之初，鄧小平同志提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”十六字方針發(fā)揮了巨大的指導(dǎo)作用。此后，我國(guó)歷次黨的全國(guó)代表大會(huì)都會(huì)強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”，并在黨的十五大將“依法治國(guó)”上升為治國(guó)方略，“依法治國(guó)”也逐漸深入人心，成為黨和人民的共識(shí)。黨的十八大提升深化了舊的“十六字方針”，形成了新時(shí)代全面依法治國(guó)的“新十六字方針”——科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。十九大重申了這一方針，并提出了全面依法治國(guó)的新要求。本文簡(jiǎn)要回顧了我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程和兩個(gè)“十六字方針”的提出，并著重解讀了“新十六字方針”的內(nèi)涵，最后分析論述了“新十六字方針”對(duì)于深化全面依法治國(guó)實(shí)踐提出的新要求。

關(guān)鍵詞：法制建設(shè)?新十六字方針 全面依法治國(guó) ?新要求

作者簡(jiǎn)介：楊小麗（1984-）女，漢族，陜西省神木市人，中共神木市委黨校，碩士研究生，講師，研究方向：法治建設(shè)，黨的制度建設(shè)。

一、我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程及“新十六字方針”的提出

1949 年中華人民共和國(guó)成立，開(kāi)啟我國(guó)了法制建設(shè)的歷程。1950年我國(guó)第一部《婚姻法》頒布，1954 年第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了新中國(guó)第一部《憲法》，從此我國(guó)開(kāi)始了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法制體系建設(shè)。但從1957 年后，特別是“文革”十年間，受左傾錯(cuò)誤思想和以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱錯(cuò)誤路線的影響，我國(guó)社會(huì)主義法制遭到嚴(yán)重破壞。1978 年12月，黨的十一屆三中全會(huì)總結(jié)“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)，做出了把國(guó)家工作中心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的重大決策，強(qiáng)調(diào)“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制。必須使民主制度化、法律化，使這種法律和制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。而舊的“十六方針”正是鄧小平在十一屆三中全會(huì)召開(kāi)前的中央工作會(huì)議上提出的，從此“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”就成為了社會(huì)主義法制建設(shè)的基本方針，指導(dǎo)我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民全面開(kāi)展依法治國(guó)實(shí)踐。

1997 年黨的十五大正式將“依法治國(guó)”確立為治國(guó)基本方略，1999年憲法修正案中寫入了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，依法治國(guó)從黨的主張上升為國(guó)家意志。2002 年黨的十六大把依法治國(guó)基本方略作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一寫入報(bào)告。2007 年黨的十七大進(jìn)一步提出“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。2012年黨的十八大明確提出“法治是治國(guó)理政的基本方式。”“要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。”由此，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”被稱為全面依法治國(guó)的“新十六字方針”，習(xí)近平總書(shū)記在多次講話中重申這一方針。從原有的“十六字方針”發(fā)展到“新十六字方針”，體現(xiàn)了我們黨對(duì)社會(huì)主義法制建設(shè)規(guī)律、依法治國(guó)實(shí)踐的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，同時(shí)也確立了全面依法治國(guó)在立法、執(zhí)法、司法和守法等方面的新目標(biāo)、新要求，表明我國(guó)全面依法治國(guó)進(jìn)入了新時(shí)代。2017年黨的十九大提出了“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有統(tǒng)一”，并重申了“新十六字方針”，闡述了“深化依法治國(guó)實(shí)踐”的新要求。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步闡述要“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。”

二、對(duì)比解讀“新十六字方針”

相比于原有的“十六字方針”，“新十六字方針”在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面都有了全面的提升和深化。第一，在立法方面，從“有法可依”到“科學(xué)立法”，體現(xiàn)法治建設(shè)的目標(biāo)發(fā)生了明顯的變化。從過(guò)去單純強(qiáng)調(diào)要有法和法的數(shù)量，提升立法要科學(xué)，那就是立法的內(nèi)容、過(guò)程、方法都要科學(xué)。這體現(xiàn)了在立法領(lǐng)域我國(guó)正在由建立中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系向完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，早在2011年全國(guó)人大第十一屆代表大會(huì)第四次全體會(huì)議上，時(shí)任全國(guó)人大委員長(zhǎng)的吳邦國(guó)就莊嚴(yán)宣布：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。現(xiàn)在，“有法可依”的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，需要向更高的目標(biāo)邁進(jìn)。

第二，在執(zhí)法方面，從“執(zhí)法必嚴(yán)”到“嚴(yán)格執(zhí)法”，字面意思變化不大，內(nèi)涵有較大的變化。“嚴(yán)格執(zhí)法”不僅要求執(zhí)行者要嚴(yán)格按照法律的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，即執(zhí)法時(shí)不放松、不走樣、不徇私情，更是對(duì)執(zhí)法者和執(zhí)法行為本身提出了要求，那就是還要規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。做到執(zhí)法程序要規(guī)范，執(zhí)法結(jié)果要公正、執(zhí)法行為和態(tài)度要文明。

第三，在司法方面，從“違法必究”到“公正司法”，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)發(fā)生了明顯的變化，從單純強(qiáng)調(diào)糾正違法行為、追究違法者的責(zé)任、制裁違法者轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)司法行為本身提出了要求。司法是指審判機(jī)關(guān)（法院）、檢察機(jī)關(guān)（檢察院）的審判、檢察活動(dòng)。公正司法即是要在審判、檢察活動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果中都體現(xiàn)公平、正義、平等、正當(dāng)之精神，其中包含了實(shí)體公正和程序公正，前者是公正司法的根本要求，后者是公正司法的重要保證。司法公正的重要性不言而喻，正如培根的名言：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過(guò)十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無(wú)視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”司法公正是社會(huì)公平正義的最后一道防線，司法領(lǐng)域的腐敗也是人民最為深惡痛絕的，因此對(duì)于公正司法的要求就必不可少。

第四，在守法方面，從“有法必依”到“全民守法”，表述和排序都變化明顯。“有法必依”要求嚴(yán)格依法辦事，其主體是廣泛的，包括任何個(gè)人和一切組織，如黨和政府機(jī)關(guān)、公司企業(yè)、其他非營(yíng)利組織、群眾組織等;而“全民守法”的主體是“全民”，強(qiáng)調(diào)全民參與，當(dāng)然也包括組織和個(gè)人兩個(gè)層面。全民守法不僅僅是被動(dòng)的守法，還應(yīng)該是全民都知法、用法、尊法、護(hù)法，在全社會(huì)形成良好的法治氛圍。

三、“新十六字方針”對(duì)深化全面依法治國(guó)實(shí)踐的新要求

十八大提出全面依法治國(guó)“新十六字方針”以來(lái)，我國(guó)法治建設(shè)、全面依法治國(guó)實(shí)踐有了很大進(jìn)步，十九大及十九屆四中全會(huì)對(duì)于“新十六字方針”進(jìn)行了重申，還從立法、執(zhí)行、司法、守法等方面提出了深化全面依法治國(guó)實(shí)踐的新要求。

（一）科學(xué)立法要求科學(xué)、民主、依法立法。

科學(xué)立法是深化全面依法治國(guó)實(shí)踐的重要前提。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，尤其是今年十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了我國(guó)首部以法典命名民法典，這部“社會(huì)生活百科全書(shū)”讓我國(guó)人民在社會(huì)生活的方方面面有了法律的堅(jiān)實(shí)保障，人民在社會(huì)生活各方面實(shí)現(xiàn)了有法可依，這是我國(guó)在立法領(lǐng)域取得的重大成就。站在這個(gè)新的歷史起點(diǎn)，我們對(duì)立法的要求就不僅僅是有，而且要好，從而實(shí)現(xiàn)“以良法促進(jìn)善治、保障善治”。十九大也對(duì)立法方面提出了“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的實(shí)踐新要求。科學(xué)立法要求立法觀念要科學(xué)，立法領(lǐng)域、程序、方法也要科學(xué)。科學(xué)的立法觀念是要堅(jiān)持以人民為中心，保障社會(huì)各階層的各種權(quán)益，并兼顧各種利益之間的平衡和諧;同時(shí)還要與時(shí)代接軌，反映時(shí)代要求、人民意愿，并且走引領(lǐng)法制前沿。近年來(lái)在立法領(lǐng)域、程序和方法方面，我們也進(jìn)行了積極的探索，體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法、依法立法的新要求。在一些與人民群眾生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，如網(wǎng)約車、電子商務(wù)領(lǐng)域，各地公眾表現(xiàn)出極大的參與熱情，立法機(jī)關(guān)順應(yīng)民心，拓寬公眾參與立法的形式，除了傳統(tǒng)的座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、書(shū)面征求意見(jiàn)以外，還通過(guò)網(wǎng)上征求意見(jiàn)、網(wǎng)絡(luò)立法座談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)立法聽(tīng)證會(huì)以及公民旁聽(tīng)立法草案審議等形式，廣納民意，極大地提升了公眾參度與立法的實(shí)效性，也體現(xiàn)了科學(xué)、民主立法的要求。

法律本身是專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，法律工作者、法學(xué)家在立法過(guò)程中的發(fā)揮著不可忽視的智力支撐作用，要全面實(shí)踐科學(xué)立法，就必須重視這些專業(yè)人士的作用;

近些年，我國(guó)還開(kāi)始嘗試委托第三方立法的作法。委托第三方立法是通過(guò)政府和第三方簽署正式委托協(xié)議，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，將立法起草任務(wù)交給第三方獨(dú)立完成。獨(dú)立第三方通過(guò)接受委托來(lái)完成立法起草任務(wù)，突破了政府部門作立法起草者這一延續(xù)多年的立法模式。委托第三方起草立法對(duì)于克服政府部門既是實(shí)際“立法者”又是“執(zhí)法者”，在一定程度上為打破政府部門在立法過(guò)程中夾帶“部門利益”的局面提供了新的方式。通過(guò)委托第三方起草立法，既可以增強(qiáng)立法工作的專業(yè)性，又體現(xiàn)了立法的獨(dú)立性、民主性。客觀中立專業(yè)的第三方在立法源頭的介入還能極大地提升立法內(nèi)容的科學(xué)性。黨中央將委托第三方立法作為全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)之一加以推進(jìn)。習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)的十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》。此外，為了規(guī)范立法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)依法立法，2005年我國(guó)就通過(guò)了《立法法》，并于2015年進(jìn)行了修訂，這部法律對(duì)于立法權(quán)限劃分、立法程序、法律解釋等有明確詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于依法立法、提高立法質(zhì)量，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系起到了重要作用。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法要求依法行政，建設(shè)法治政府。

嚴(yán)格執(zhí)法是深化全面依法治國(guó)實(shí)踐的關(guān)鍵，也是提升政府公信力的重要途徑。政府應(yīng)該首先帶頭依法行政、建設(shè)法治政府，這是全面依法治國(guó)的必然要求，而法治政府必須是個(gè)嚴(yán)格執(zhí)法的政府。徒法不足以自行，行政執(zhí)法是否嚴(yán)格規(guī)范，直接關(guān)系到法律的權(quán)威和生命力，也直接關(guān)系到公民、法人和其他社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)。同時(shí)“嚴(yán)格執(zhí)法”不僅僅行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格，對(duì)行政執(zhí)法行為自身也提出了更高的要求，對(duì)此，十九大報(bào)告提出“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，即執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格、執(zhí)行程序要規(guī)范、執(zhí)法結(jié)果要公正、執(zhí)行行為要文明。“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”必須依靠恰當(dāng)?shù)男姓?zhí)法程序加以實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，各地立法積極嘗試規(guī)范行政執(zhí)法程序。2017 年2 月10 日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度 執(zhí)法全過(guò)程記錄制度 重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案的通知》，確定在天津市、河北省、安徽省、甘肅省、國(guó)土資源部以及呼和浩特市等32 個(gè)地方和部門開(kāi)展試點(diǎn)，各試點(diǎn)地方和部門在行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查六類行政執(zhí)法行為中推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度。這一嚴(yán)格規(guī)范明晰的行政執(zhí)法程序規(guī)定，必將為實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法提供有力的保證。

（三）公正司法對(duì)司法行為本身提出更高要求。

公正司法是深化全面依法治國(guó)實(shí)踐的重要保障。司法是維護(hù)公平正義的最后一道防線，公正司法重在對(duì)司法行為本身提出要求。如果司法背離了公平正義，司法就失去了生命和價(jià)值。法治不是將法律作為工具實(shí)現(xiàn)公權(quán)力對(duì)私人的“治理”，而恰恰是要求掌握公權(quán)力的“治人者”自身首先受治于法，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)、按法定程序從事司法活動(dòng)。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的目標(biāo)。為促進(jìn)公正司法，我國(guó)正在著力深化司法體制改革，通過(guò)一系列頂層制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐嘗試，確保司法機(jī)關(guān)能夠真正依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。例如改革法院設(shè)置，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，全面落實(shí)司法責(zé)任制，建設(shè)正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化司法隊(duì)伍，不斷完善確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的體制機(jī)制等。又如修訂《行政訴訟法》，完善行政訴訟制度，通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)確保法院公正獨(dú)立審理行政案件，解決行政案件受理難、審理難、執(zhí)行難的問(wèn)題。

（四）全民守法要求共同建設(shè)社會(huì)主義法治文化。

全民守法是深化全面依法治國(guó)實(shí)踐的基礎(chǔ)。從“有法必依”到“全民守法”這一轉(zhuǎn)變中可以看出守法主體已經(jīng)擴(kuò)展到“全民”，“守法”的前提不再只是與普法工作聯(lián)系在一起，而且還包含了建設(shè)法治文化、培育法律權(quán)威理念、弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神等內(nèi)容。法治文化是法治社會(huì)的心理基礎(chǔ)，是一種公民的文化共識(shí)、行為方式在對(duì)待法律方面體現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值取向，法治社會(huì)的建立必須以法治文化為支柱。盧梭曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。全民守法意識(shí)，取決于人們內(nèi)心對(duì)法律的認(rèn)可、崇尚、遵守和服從，這是法治社會(huì)的民意基礎(chǔ)。十九大提出“加大全民普法力度，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，樹(shù)立憲法法律至上，法律面前人人平等的法治理念。”自1985年以來(lái)，我國(guó)已制定實(shí)施了七個(gè)五年普法規(guī)劃，2016年至2020年是我國(guó)“七五普法”階段，隨著普法工作的持續(xù)開(kāi)展，社會(huì)和公民的法律意識(shí)和法治觀念都在增強(qiáng)，但守法的現(xiàn)狀并不樂(lè)觀，違法和鉆法律空子的現(xiàn)象仍然很普遍，“信權(quán)不信法”“信錢不信法”“信訪不信法”“信關(guān)系不信法”的觀念依然存在，“以言代法”“以權(quán)壓法”“關(guān)系案”“金錢案”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。毫不夸張地講，我們距離全民守法的目標(biāo)要求仍然很而遠(yuǎn)。因此，加大普法力度、建設(shè)法治文化、培育全民守法意識(shí)，不僅僅是對(duì)我國(guó)法律體系和法律規(guī)定內(nèi)容的宣傳教育，更應(yīng)該包括對(duì)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”等法治理念的灌輸，并且應(yīng)該突出對(duì)公民法治理念和法治精神的培育，將法治教育納入國(guó)民教育體系，從小培育我國(guó)公民法治思維和法律權(quán)威觀念。

結(jié)論：

“新十六字方針”是我們黨和國(guó)家在新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方針。“科學(xué)立法”、“嚴(yán)格執(zhí)法”、“公正司法”是對(duì)國(guó)家公權(quán)力提出的要求，“全民守法”是對(duì)社會(huì)和公民提出的要求。其中“科學(xué)立法”是全面依法治國(guó)的前提，“嚴(yán)格執(zhí)法”是全面依法治國(guó)的關(guān)鍵，“公正司法”是全面依法治國(guó)的保障，“全民守法”是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)。這四個(gè)方面密切關(guān)聯(lián)、缺一不可，對(duì)推進(jìn)全面依法治國(guó)提出了新的實(shí)踐要求。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，政府、社會(huì)、公民都要不斷深化依法治國(guó)實(shí)踐，形成合力，共同推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，從而促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋

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