基于“多規融合”的鄉鎮空間規劃指標體系研究

李榮春 和繼誠 磊 鑫 陳云興

（1.大理白族自治州城鄉規劃設計研究院，云南 大理 671000；2.滇西應用技術大學，云南 大理 671000；3.大理白族自治州工程質量監督站，云南 大理 671000）

空間規劃有著多種不同的目標，如促進可持續發展、實現地區發展的均衡性、統籌和保護空間資源等。同時圍繞著這些目標，建立了確保各類型和各級空間規劃，實行統一管控的空間規劃系統。我國的空間規劃體系脈絡具有橫向多規以及縱向多級的特點。橫向主要是指不同類別的空間規劃，縱向是指空間規劃的各中層級，比如國家、省、地、縣市、鄉鎮等多個級別，并且因為由不同部門制定規劃編制和管理，因此空間規劃還沒有形成協調一致的體系[1]。執行多規合一最為適合的層級就是鄉鎮，鄉鎮的多規融合主要的成果就是鄉鎮空間規劃。可以綜合多規融合和空間規劃體系以及國土空間規劃，構建全面的鄉鎮空間規劃指標體系。

1 鄉鎮空間規劃內容

1.1 多規融合角度下的國土空間規劃

現階段空間規劃沒有統一的規劃來指導不同的基層內的社會和經濟可持續發展以及合理的利用國土空間。根據研究證實，多規融合為指導思想編制土地空間規劃最為合理。通過具體的實施方案，將各部門的職責和分工進行明確，從而落實國土空間發展的規劃，能夠極好的細化和落實上層的規劃，這也是最為適合鄉鎮的規劃。

1.2 鄉鎮國土空間規劃的特點

鄉鎮級的國土空間規劃的指導特點為戰略性不強并且需要長期指導，是最基層一級的規劃，同時也是落地性的規劃。鄉鎮一級要根據縣市級的規劃制定自身的發展方向和發展戰略以及空間規劃、控制目標和總體的布局要求，最終目的是在具體的地塊落實空間和用途的管制。工作任務主要包括兩項，第一為對縣級規劃中落實的地塊進行確認；第二是對于縣級規劃在編制時遺漏的部分進行落實。國土空間規劃在鄉鎮層面的具體工作為，詳實的鄉鎮體系規劃、總體的鄉鎮土地利用規劃以及其他類型的規劃等，實現了多規融合。鄉鎮一級的規劃要從多規融合逐步發展為多規合一，將戰略目的和三條底線以及空間格局實現高度的統一，不需要再進行城鎮專項規劃和土地專項規劃。

鄉鎮規劃屬于基層的規劃，在制定的時候要逐層的分解多規的指標，因此在鄉鎮階層指標間的矛盾最為突出，基層工作人員在規劃執行的時候需要考慮指標體系的可操作性，而且，現在規劃內容不復雜，規劃之間的矛盾不多、指標落地性好，和其他的層級相比，更有利于達成統一的空間規劃指標體系。鄉鎮空間規劃具有實施性，能夠指導上位規劃落地，具體內容需要細化到圖斑的實際用地類型和每個項目的建設時間順序，規劃期限應定位5 年。

2 鄉鎮空間規劃的指標篩選辦法

2.1 構建多規融合的指標庫

多規指標從性質可以分為發展性和保護性的指標。根據指標內容，經濟發展、創新動力、民生福利以及環境資源屬于經濟和社會發展規劃指[2]。經濟、社會和資源指標屬于城市規劃指標；生態環境水平、排放污染物數量以及修復生態是環境保護的指標；土地利用指標中延用了社會經濟發展的部分指標，主要是控制建設用地、耕地和生態需用地等資源類指標。各項指標的內容側重點不同，但是都受到生產總值和人口等重要的社會經濟指標影響。根據詳細的分析，多規指標可以建立一個完備且邏輯性較強的指標庫，主要包括具有聯系的基礎類指標、資源需求和資源補充以及其他各項相關指標。

2.2 指標篩選模式

多規融合的鄉鎮空間規劃指標體系對應并服務于鄉鎮級的國土空間規劃，需要充分分析多規指標后，保障鄉鎮空間規劃內容要和指標完全對應。為了確保多規指標的要求能夠在鄉鎮規劃的各個領域內落實，在篩選指標因子的時候需要進行合理的設計。多規融合的指標庫內需要經濟、社會和生態資源等方面的內容。鄉鎮空間規劃的具體指標主要有兩個，第一是銜接上級規劃，也就是縣級對于鄉鎮一級的國土空間規劃控制指標；第二是鄉鎮具體的空間規劃，主要包括：空間管理規劃、空間生態保護規劃、農業空間規劃、建設空間規劃、重點區域規劃、基礎設施建設以及環境整治。在指標中應該具備上述內容，并且對其細分內容進行合理的設計。

3 構建鄉鎮空間規劃指標體系

3.1 鄉鎮空間規劃指標體系構建的原則

1） 全局性，指標體系包括拖入空間規劃的生活、生產和生態系統范圍內的分支領域，并且還要同時符合鄉鎮基層規劃的要求，構建指標的時候要突出科學性和完整性。建立鄉鎮國土空間指標的時候，保障規劃體系應該首先保證整體性，對鄉鎮國土空間的開發和維持路徑，指標體質的構建要體現綜合性；2） 針對性，指標體系要以多規融合為指導思想，同時要和我國鄉鎮政府的行政活動的事權性特點相結合，主要的指導內容為降低能耗、實現可持續發展以及符合鄉鎮空間的規劃表現，選取指標的時候要結合鄉鎮空間規劃的具體要求來完成，使指標體系直接服務于規劃；3） 可操作性，確定屬性的指標要有和其相匹配的量化方法，定量指標的結果可以利用各種統計數據進行計算。并且，指標體系還應該具備引導性和控制性，讓整個指標體系具有彈性，提升可操作性；4） 簡潔性，指標體系極為龐大和復雜，在增添信息以及獲取數據的時候都具有一定的難度，同時還有可能因為指標存在交叉從而對結果的正確性造成影響。所以指標在選取的時候要以定義明確、簡潔為主要原則，同時還應該根據總量、效率和構架等不停角度完成指標的選取，符合鄉鎮規劃的要求。

3.2 構建指標體系的標準

根據鄉鎮空間規劃的總目標完成優化土地空間，使土地空間能夠實現可持續利用。國土資源實現可持續發展為總體目標，以社會經濟發展的需要、國土空間貴和以及生態系統和環境保護為次要目標。其中每項目標下設對應的分支目標。

3.3 確定指標要以資源環境的承載力為依據

對區域內自由環境進行系統的分析，指標必須符合承載能力[3]。確定自由指標數值的時候需要綜合考慮，主要考慮三點：第一點：對資源環境的承載能力進行科學的評估，明確區域的最大承載力，特別是重視開發區域和重點保護區域的資源環境保護工作，決定區域內的經濟社會發展的最大限度以及資源環境需要的上限；第二點：對各種資源的補充需要利用必要的技術手段，同時通過治理環境將環境的承載力提高。在時間期限5 年指標值規定基礎上，指標值應該進行中長期的預測。

4 結語

鄉鎮空間規劃指標體系包含了經濟發展、民生問題、國土空間以及生態環境四大規劃的重要指標，既可以避免指標的重復和類似，同時還滿足空間規劃多規融合的具體要求，通過鄉鎮空間規劃指標體系，能夠通過空間規劃有效的管控多種規劃以及其涉及空間因素的各項核心的內容，從而能夠保障國土資源的合理開發和利用。