機構改革政務信息基礎資源整合方向及實現方法

袁剛 黃迪 唐琦 豐蘇 韋東鵬

（國家市場監督管理總局信息中心 北京市 100088）

1 引言

黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業發展全局作出的重大改革部署，是一場全方位、立體式、戰略性的組織變革。這次改革不僅是國家行政機構的重新調整，同時也是政務信息化基礎資源的重新整合，是為進一步貫徹落實“互聯網+”以及“放管服”改革的信息化基礎性工作，要充分利用本次機構改革的歷史機遇，發揮信息技術的優勢，通過基礎資源優化配置、數據資源的共享利用、應用系統整合重構，實現政府信息化基礎資源的整合，構建有機融合、互相貫通、上下一體的政務信息化基礎資源體系，支撐政府部門數字化創新轉型，助力國家改革發展，實現社會治理能力、公共服務能力和政府行政效率的全面提升。

2 政務信息化基礎資源整合面臨的問題

由于本次機構改革涉及單位較多，要實現政務信息化基礎資源整合必須充分了解整合過程中需要面對的通用性問題：

2.1 物理基礎設施資源分散、彈性擴展能力不足、無法支撐業務快速上線

由于當前各單位數據中心存在相互獨立建設情況，彼此之間相互隔離分散，從而導致形成了信息資源孤島，無法實現對現有資源的統一管理、分配和調度，基礎設施資源利用率低。部分單位物理基礎資源設備陳舊落后、運行效率較低，IT 資源彈性擴展能力有限，無法靈活、快速的響應業務負載變化對IT 基礎設施資源（計算、存儲、網絡）的需求，物理基礎設施資源發放自動化程度不高，需要大量人工參與基礎資源的部署工作，導致業務系統部署上線周期較長。

2.2 數據資源獨立分散，數據標準不統一，各部門數據相互獨立、缺乏共享

數據資源作為各單位核心信息基礎資源，由于機構改革前各單位數據資源分布相對孤立，數據標準不統一，數據資源整合共享難度較大，主要是存在以下問題：一是各單位的業務模式、數據結構、數據質量差異較大，數據整合處理關聯難度較大；二是各單位數據資源分散，數據資源在各單位中存儲與網絡傳輸現狀各異，無法直接進行數據融合處理；三是數據資源在各個單位的共享服務能力不強，缺乏高效穩定統一的內外部數據交換與服務手段；四是缺乏統一的數據資源中心，全局性數據分析能力尚未構建，數據分析挖掘仍然支撐各單位業務，數據共治能力弱，如果仍按照條線化的數據資源管理現狀，短期內無法構成有效的數據資源支撐。

2.3 應用架構、系統軟件種類繁多，整合難度較大，部門間業務融合度低

各單位業務應用系統架構有的采用B/S 架構，有的采用C/S 架構，甚至存在在不同單位的相似業務類型應用架構也是存在較大區別，且由于時間和歷史的原因，應用軟件開發語言也存在多樣性的問題，相互之間可讀性較差，支撐業務應用所采用的操作系統、中間件、數據庫等其他核心系統軟件品牌版本差異較大。因此對于應用系統整合層面，將會面臨各單位現有應用系統數量較多、架構復雜多樣、部署位置分散、用戶層級不清、系統軟件差異，難以快速實現業務應用的協同整合，無法通過信息化技術形成對新機構職能的有效支撐。

3 政務信息化基礎資源整合目標方向

基于上述現狀分析，為了做好新機構信息化支撐保障，更好的服務于新機構的業務職能，必須從三個層面規劃實施信息化基礎資源整合工作：即物理基礎設施資源集中管控、政務數據資源共享利用和業務應用系統重構再造，全力打造新機構的信息化基礎資源平臺，支撐新機構的信息化建設向“物理資源科學利用、數據資源共享融合、業務應用協同聯動”的方向發展。

3.1 物理基礎設施集中管控

通過物理基礎設施資源的集中建設為新機構提供更加集中、集約的物理基礎設施服務，形成跨單位、跨區域的物理資源管理。通過統一的資源管理平臺，實現不同物理位置的虛擬化資源，物理資源，存儲資源，提供統一監控，統一業務服務門戶，實現業務資源的自助申請以及自動發放。通過統一物理基礎資源建設帶可以精簡合并前各單位的物理資源，提高資源復用率，避免傳統信息化煙囪式發展，資源利用率低的現狀，并且可以降低運維成本，統一資源管理，統一的運維管理平臺，降低維護成本。靈活應對業務和技術需要，縮短業務上線周期，積極運用云計算技術，實現對基礎設施資源的合理規劃，按需部署，降低規劃難度，規避投資風險，便利的擴減容機制，實現資源的動態調整以匹配業務的變化，避免傳統物理硬件設備單點故障的問題，有效降低設備故障率，確保核心業務系統的連續性。

3.2 政務數據資源共享利用

為支撐機構改革后新部門的信息化統一管理體系的建設，響應推進國家政務信息系統整合共享的要求，要依托大數據技術構建統一的政務大數據資源平臺，實現各單位數據的歸集、整合處理、共享共治以及統一的數據服務。破除數據煙囪和數據孤島現象，打通數據壁壘，形成覆蓋新機構各業務單位、統籌利用、統一接入的數據資源平臺；充分利用大數據分析能力，提高對監管對象和服務對象的感知、預測、防范能力。構建統一的數據標準體系，通過數據的整合處理，實現一數一源，保證數據的唯一性，實現數據的對內各業務單位、對外其他部委的共享，大力推進大數據技術支撐業務決策分析，實現精準監管，高效服務，推進簡政放權、放管結合、促進政府服務質量縱深化發展。

3.3 業務應用系統整合重構

在各單位現有業務應用基礎上重構再造符合新機構業務職能的政務協同業務應用體系，運用統一的云計算和大數據技術，為各業務職能部門提供公共的業務應用支撐能力，確立統一的信息系統架構規范，為現有的應用系統提供模塊化、智能化的通用業務服務，實現各個業務應用系統的有效整合。同時可以通過政務信息化基礎資源整合打造統一規范的軟件基礎設施層，為面向“池化”、“全分布式化”、“全自動化”的云化業務場景構建數字化業務的整合支撐平臺，采用應用生命周管理，為應用系統提供一個簡單易用、高效穩定的資源調度管理平臺，為多場景多應用提供數據中心資源共享，按需自動分配資源調度給應用系統，支撐業務應用的資源的靈活使用，最大限度保證資源與應用系統的動態匹配。

4 政務信息化基礎資源整合實現路徑方法

4.1 物理資源整合

物理資源整合主要是處理“零、散、亂”的問題，要通過整合實現各單位物資源的有效利用和統一管理的建設目標，因此整合路徑方法主要按照“摸清底數，明確需求，規劃設計，分步實施”思路開展具體的實施工作，一是摸清底數。要摸清各單位物理資源底數情況，主要包含各類軟硬件設備的基本信息、部署位置、機房配置、云平臺建設、網絡鏈路基礎設施、安全等保體系、運維管理體系等方面的情況，收集和整理各單位物理資源運行數據，掌握各單位的業務應用在不同業務時間段對物理資源的消耗情況，充分了解物理資源運行狀態；二是明確需求。結合各單位物理資源的底數情況，按照新機構的信息化定位和發展目標，結合國家有關政策法規，制定物理資源整合范圍、目標，并明確整合后的所要達到的效果，為資源整合提供指導性方向；三是規劃設計。根據需求情況，依據國家有關資源整合的政策文件，對當前資源整合進行規劃設計，主要包含新機構網絡拓撲的重新設計，物理資源的合理調配，機房網絡的互聯互通、整合平臺技術的統一選取、安全等保體系的重新定義以及運維管理體系統一整合；四是分步實施。物理資源整合勢必會對現有業務應用產生影響，因此在推進實施過程中要充分考慮業務應用的重要程度，分類、分批、分時間段推進物理資源整合實施工作，依據實際情況制定具有可操作性的實施計劃，明確細化操作步驟，制定應急回退方案，按計劃、分步驟地推進相關工作，既要盡量減少對前端業務的影響，又要保證資源整合工作能夠持續有效推進。

4.2 數據資源整合

推進政務數據資源整合共享工作要與機構改革同步進行，建立配套政務數據整合共享方案，依據各單位機構改革推進計劃，按照“一個原則、四個階段”的標準開展相關工作，“一個原則”就是在進行政務資源整合期間，要保持原各部門的業務系統正常運行，不能因進行機構改革期間的資源整合工作，導致業務系統中斷。“四個階段”依次是：第一階段的主要工作是“梳理各方數據資源、建立資源目錄體系”，梳理數據資源是后期資源整合共享的一項基礎性工作，主要包含業務梳理、數據梳理和關系梳理三個方面，具體就是梳理業務情況、系統情況，數據類型、數據存量、數據結構、存儲方式等，同時要弄清業務與數據之間、業務與業務之間、數據與數據之間的關聯關系，并依據梳理結果，結合新機構業務需求，按照信息資源目錄體系進行目錄梳理，建立新機構信息資源目錄體系，采用信息資源目錄動態管理和版本控制技術，構建信息資源目錄數據庫，用于指導和規范信息資源庫建設；第二階段的主要工作是“統一各類數據標準、建立相關制度規范”，這是政務數據資源整合一項重要的基礎性工作，基于各部門基礎數據資源情況，通過建立統一的元數據標準、數據采集標準、業務數據標準、數據質量標準、數據共享交換標準等相關標準，同時配套建立規范的數據采集更新制度、數據質量校核制度、問題數據處理制度、數據運維管理制度、數據共享交換制度等相關制度，解決各部門存在的數據標準不統一、配套制度不完善的現實性問題，為后期各部門數據整合共享奠定技術基礎；第三個階段的主要工作是“歸集整合各方數據、構建基礎數據資源”，按照統一的數據標準制度，歸集各部門的數據資源，并以數據對象為核心，對相關數據進行清洗、編碼、加工、整合、關聯，并對不同來源數據、不同類型、不同方式的數據進行數據治理，形成可支撐新機構業務職能的主題域數據、專題分析數據、共享服務數據和公眾服務數據等基礎數據資源庫；第四個階段主要工作是“搭建基礎數據平臺，強化數據服務能力”，政務數據資源整合不僅涉及基礎數據資源整合，而且還涉及對各部門基礎數據平臺整合利用，因此必須搭建統一的基礎數據平臺，用以支撐上層應用，具備數據采集、數據處理、數據管理、數據治理、數據安全審計、大數據分析利用、數據可視化等基本功能，并識別不同的數據使用角色，結合不同業務需求，利用人工智能技術，實現數據的通用服務和定制化服務，數據服務方式和服務內容智能化選擇調用，進一步強化新機構的數據服務能力。

4.3 應用系統整合

應用系統不僅是推進落實機構改革的成果的重要載體，而且也是面向用戶的直接對象，因此在對應用系統進行整合時，要堅持以用戶為核心，加強統籌規劃、完善頂層設計、科學穩妥推進，緊密圍繞落實《政務信息系統整合共享實施方案》有關要求，整合現有業務應用平臺，構建深度應用、互聯互通、上下聯動、協同共治的“大系統”平臺。整合建設的實施路徑應遵循“緊扣職能、需求先導；統一標準、共享協同；統籌規劃、尊重差異；急用先行、注重實效”的原則開展：

（1）緊扣職能、需求先導。應用系統整合要嚴格依據新機構的職能定位，要以整合原有職能體系和業務流程為突破口，以支撐新機構各項業務開展、提高新機構的行政效率和公共服務能力為目標，形成信息化應用系統整合的需求導向，從而明確信息化整合方向、內容和方式，確定符合實際情況的整合進度，確保應用系統整合工作能夠科學有效開展；

（2）統一標準、共享協同。應用系統整合要重視標準體系建設，要樹立“標準先行”的建設理念，以統一業務流程為目標，建立統一的應用標準、數據標準和服務標準，使新機構的業務應用能夠真正達到上下一體、協同治理的建設目標，同時也要實現應用資源的互聯互通和共享協同，打破現有的信息孤島，實現信息資源的集約化使用，提高業務應用對新機構職能的支撐作用；

（3）統籌規劃、尊重差異。要做好新機構應用系統整合的統籌規劃工作，既要通過應用系統整合推進 “全國一盤棋”的信息化建設目標，做好應用系統整合的頂層設計，明確技術路線和整合實施進度安排，確保技術上的可行性和可操作性，同時也要尊重差異，融合各級部門的個性化應用需求，可以采用統一標準化數據接口和應用接口的方式，以分級開發和統一協調的建設模式，既實現了“大系統”的整合建設目標，又充分發揮各地的積極性，才能保證應用整合的各項工作能夠真正落實到位；

（4）急用先行、注重實效。應用系統整合時要以業務應用實際需求為導向，在實施策略上進行分級分解，區分輕重緩急，以實用性和緊迫性為原則，優先整合能夠對新機構職能工作產生較大促進作用和支撐效果的應用系統，解決新機構的當務之急，同時也能充分發揮和展示了新機構應用系統成效，為后續業務應用的整合產生積極的示范效應和推動作用。

5 需要處理好幾個關系

在實際建設過程中，要充分考慮機構改革期間各單位的實際情況，以促進政務信息化基礎資源整合落地實施和保障現有業務的連續性為目標，必需處理好以下五個方面的關系：

（1）先進性與實用性。在進行政務信息化基礎資源整合時必須兼顧近期與長遠的利益，立足現在又面向未來。因此，既要考慮技術實用性，采用現有的成熟技術，又要考慮技術的先進性和可擴展性，以及各單位信息化基礎的差異性，持續穩妥推進政務信息化基礎資源整合，確保已有的建設成果能持續發揮作用；

（2） 高可靠性與高性能。必須確保整合后各信息化基礎資源平臺的高可靠性，確保在平臺上運行的各類政務應用的穩定性和高效性，而且整合后的政務信息化基礎資源平臺還將面向對社會公眾提供各類服務，運行于平臺之上的各類應用的性能很大程度受到平臺本身性能的影響，因此整合后信息化基礎資源平臺的高性能對政務應用的用戶體驗至關重要，需采用科學、精簡、高性能的資源管理與服務提供技術，并同時兼顧整個系統冗余能力，確保平臺的高可靠性；

（3）標準化、規范化與已有系統遷移。政務信息化基礎資源整合過程中要依據原各單位各自技術體系、系統架構、數據結構、軟硬件類型，制定符合新部門技術發展方向的整合標準規范，并注意與國家標準的統一，并對現有應用系統要科學分析和評估，按照需求和業務的重要程度分階段逐步整合遷移，一方面使得新的信息化基礎資源平臺充分利用既有政務應用資源，另一方面遷移和新建的政務應用能夠充分利用新的信息化基礎資源平臺的集約建設資源以及大數據、云計算等先進技術為上層業務應用提供的差異化和個性化服務；

（4）安全性與靈活性。整合后的信息化基礎資源平臺主要負責支撐各單位政務應用的運行，因此平臺的安全性影響到所有用戶政務應用的安全性，必須確保平臺能夠通過快捷便利的技術手段為各類業務提供不同類別、不同級別的安全服務，同時必須確保各單位能夠方便靈活的調用各類應用資源；

（5）技術體系與管理運行。新機構的政務信息化基礎資源技術體系與原各單位的情況都不完全一樣，因此不僅要以新的技術體系支撐原各單位的基礎支撐環境、數據中心和應用系統的正常運行，而且還需建立與之匹配的管理體制機制，確保新機構的信息化基礎資源技術體系建設完成后的能夠實現高效運行與創新管理。

6 結束語

國家機構改革中涉及的政務信息化基礎資源整合工作是一項復雜且漫長的工作，要有效推進相關工作必須緊扣信息化實際情況，從技術層面和實施策略兩個方面進行綜合考慮，制定科學合理可行工作計劃。在技術層面要分三個階段開展相關工作：第一階段實現物理基礎資源的集中建設，為數據融合、業務應用整合提供堅實、可靠的平臺服務支撐；第二階段加強數據和應用整合建設，一方面做好數據融合治理工程建設，構建統一的數據標準，建設統一的數據資源中心，支撐業務的有效開展，另一方面著力于業務應用系統整合建設，統一應用系統開發標準，建設新機構的共享業務服務中心，支撐業務的快速開發；第三階段以拓展深化新機構的整體建設為重點，在基礎資源利用、數據融合治理、業務聯網協同等方面取得突破，全面提升新機構的政務信息化水平。在實施策略上要遵循以下三點：一是由大到小，做好實施整體規劃和頂層設計，實施操作從簡單易行的方面著手；二是從簡到繁，從簡單的業務流程開始整合，逐步向復雜業務流程過渡；三是自內向外，先從整合本部門政務信息化基礎資源開始，再向跨部門政務信息化基礎資源協同整合推進。