芻議如何通過過程監控加強預算績效管理

鄭詠華

引言

隨著落實黨的十九大精神，全面實施預算績效管理工作的不斷深入，預算績效管理的關注點多集中在事后的績效評價上，對于事中預算執行過程中績效目標完成情況的監控則缺少應有的重視，目前我國預算績效管理水平和效果仍有很大的提升空間。對此，對預算績效管理有必要探索科學適用的過程監控管理方式和方法，將過程監控作為預算績效管理工作的發展重點，為我國財政預算目標的實現提供有力的保障。

一、預算績效管理與預算績效管理過程監控的概述

（一）預算績效管理的概述

預算績效是指預算資金使用后所達到的產出和效果，預算績效管理是以財政預算在一定時期內所達成的總體產出與結果為內容實施的一種管理活動，是政府績效管理的重要組成部分。預算績效管理有助于提升政府活動的透明度和履職效率，在優化各部門支出需求，提升資金分配效率，增強預算透明度等方面也有積極作用。從預算績效管理的構成上看，其包含績效目標管理、績效跟蹤過程監控管理、績效結果評價實施管理、評價結果反饋管理以及評價結果應用管理，是一種環環相扣的綜合管理系統。

（二）預算績效管理過程監控的概述

過程監控是預算績效管理的重要環節，屬于預算績效管理的事中過程管理，其主要在預算執行過程中，同步通過對政府績效進展與效果的持續性監測和控制來達到及時發現偏差并糾正偏差的目的，以最大程度上保證預算績效目標的順利達成。可以說，過程監控是預算績效管理的基本手段，也是最終預算績效目標實現的最有力保障。

二、預算績效管理過程監控的重要意義

（一）及時糾偏，確保預算績效目標的有效落實

從預算績效管理過程監控的含義可以看出，其主要是對預算績效管理實施過程以及效果的監控，因此相較其他管理環節，過程監控更容易發現預算支出進度與績效目標完成度方面存在的問題并及時予以督促整改，從而使績效目標的導向作用得到不斷強化。所以，及時糾偏是過程監控的主要作用之一，直接關系到最終績效目標的落實情況。

（二）加強預算執行的剛性控制

財政預算績效目標是針對一定時期內財政預算支出產出和效果設定的總體目標，是由預算單位在申報財政預算時設定，預算績效目標隨年度預算批復同步下達后，非特殊原因不允許再進行調整。過程監控就是針對績效目標執行過程中資金安排上的各種偏離目標的現象進行管控和約束，有助于增強預算執行中的剛性控制。

（三）推進全面實施預算績效管理提質增效

預算績效的過程監控在實施過程中，通過對績效管理目標的實時完成情況作出風險篩查與預警，對績效運行過程中存在的風險以細化、量化的方式進行全方位的梳理，對預算資金年度目標完成情況進行全面研判分析后即時整改，從而有效規避資金違規撥付使用、沉淀積壓以及偏離績效管理目標的現象，確保公共資源配置的質量與效率，最終達到預算績效管理提質增效的目的。

三、預算績效管理過程監控中存在的問題

（一）不重視預算績效管理工作

雖然預算績效過程監控在績效管理中的優勢十分明顯，但其在實務工作中卻往往不受重視。一方面，過程監控強調事中管控，而當前預算績效管理上更多的是側重于事后的績效評價，以預算目標的驗收考核為主。這種結果導向的管理無法準確反映資源在配置利用過程中發揮出多少作用。另一方面，績效過程監控仍以靜態線下檢查為主，動態的線上監控并未得到推廣，導致預算執行的全過程、全方位監控遲遲無法實現。此外，在監控反饋上也尚未建立起多向反饋機制，不利于過程監控糾偏作用的有效發揮。

（二）績效監控系統不夠完善

預算績效過程監控是一項系統性的工作，因此需要根據過程監控工作的需求建立起一套相應的監控系統。但就目前而言，有關績效監控的系統建設并不完善，不但績效監控技術指標庫尚未構建完善，且在監控信息的分析利用上也未形成一套規范化、健全化的機制。同時績效監控信息系統的數據采集、數據分析以及與財政綜合管理平臺的對接整合等都有待進一步建設升級。

（三）對績效過程監控定義理解不夠透徹

績效過程監控是對績效管理事中各環節的全面把控。績效過程監控中，資金支出進度是績效運行情況的一個方面，但不是績效運行的主要內容。在實務操作中，預算單位對績效過程監控定義的理解存在一定的偏差，其監控報告對年度績效目標完成情況的研判、評價過于側重資金支出進度，未有效切合績效目標進行分析，脫離了績效過程監控工作的本質，從而未能認識到其在優化政府資源配置、增強政府職能部門管理效能方面的作用，導致其實際應用過于片面。

（四）績效監管各方的協調與合作有待加強

在績效監控中的實際參與主體主要有各級人大、財政部門與預算單位，此外也有地方引入了獨立的第三方監控主體。然而這些監控主體在具體監控工作中存在協調與合作上的明顯不足，彼此之間難以形成合力。如人大在監控中的作用缺位、財政部門績效監控與預算管理單位信息不對稱等，都是績效監控中亟待解決的問題。

四、加強預算績效管理過程監控的路徑

（一）提高預算單位思想認識，落實主體責任

要徹底發揮預算績效過程監控的作用，從源頭上講需要預算單位真正轉變傳統理念，重視起過程監控工作。首先，預算單位要意識到自身在預算績效管理中的主體責任，將之作為部門改革發展的一項重要舉措來對待，積極貫徹落實預算績效管理的各項政策與規定。其次，要將績效管理重心前移，圍繞績效目標優化事中監控路徑，注重事中糾偏。再次，根據過程監控需求加快建立線上線下相結合的動態化、常態化監控機制。最后，進一步完善績效監控過程中的信息共享與交流機制，開拓和暢通監控信息反饋渠道，為過程監控提供有力的信息保障。

（二）加強績效監控系統的建設

在監控系統的建設上，我們可以參考英國等一些國家的做法。如在績效監控指標體系的建設上，可以根據部門職責與其中長期規劃對預算目標進行層層分解細化，使之在各行業、各領域中都成為能夠具體量化績效指標；在績效信息的分析利用方面，應積極借鑒大數據技術從多緯度對績效信息隱藏價值進行挖掘，以更好地服務于預算執行的糾偏；在技術層面，要在現有預算管理體系基礎上進一步對預算管理收入、編制、執行、核算等相關信息系統進行技術整合，完成績效監控系統與其的融合對接，以實現預算資金的統一管理與安排。

（三）強化結果應用，硬化責任約束

預算單位應加強對績效過程監控結果的應用。查找資金使用、及時預控和管理過程中的薄弱環節，一方面通過績效監控信息對照預算目標分析其是否存在偏離，及時提出糾偏措施予以糾正，對本年度還沒用完的預算資金、沉淀的結余資金應及時收回；另一方面要將管理責任層層落實，對于出現的問題必須找到對應的責任部門予以問責，以硬化責任約束對偏離預算績效目標的支出，及時采取有效措施糾正，加快預算資金執行進度，確保有效實現后續的績效目標。

（四）績效監控各方協調合作

績效過程監控中各方主體合作的達成必須有一定的基礎，而這一基礎就是績效信息。因此要通過建立績效信息公開機制來增強預算績效執行情況的透明度，為各方協調合作提供參考依據。此外，應建立健全各參與主體的協同工作機制，積極引入第三方監控力量，使社會大眾也參與到政府財政預算的監督與管理中。再者，各監控主體應明確各自職責，發揮好各自在監控中的職能，如人大應行使自身監督權，依靠網監系統實施線上全程監督；財政部門應發揮好自身主導職能，具體落實好預算監控和預算編制執行并與人大做好對接；各預算單位則應落實主體責任，及時向財政部門反饋信息并積極接受人大與財政部門的監督。

五、結語

預算績效管理的過程監控是一項系統性工作，牽涉環節與部門眾多，因此為切實貫徹好預算績效監控還需要政府內部與社會都給予高度重視，圍繞過程監控不斷加大預算績效管理改革力度，以推動我國預算管理水平的整體提升，更好地發揮財政預算在社會發展中的作用。