肅南縣實施草原補獎機制與草原生態修復問題和對策

馬忠業

(張掖市肅南裕固族自治縣草原工作站，甘肅 肅南 734400)

1 引言

2019年對于張掖市是具有重大意義的一年。習近平總書記在張掖考察時指出：祁連山生態環境保護由亂到治，大見成效。充分肯定了近年來祁連山生態環境整治工作。肅南縣也因此以筑牢國家西部生態安全屏障、推動綠色轉型高質量發展為主線,通過草原生態保護補獎政策及祁連山國家公園建立的實施，取得了顯著性的效果。現就肅南縣在治理草原生態恢復方面取得的成效、存在問題及對策探討。

2 肅南縣實施草原生態保護補獎政策的成效

(1)草原生態保護補獎政策普惠千家萬戶。肅南縣位于祁連山中段北麓，是一個以牧為主的純牧業縣。從2011年起，中央財政每年安排專項資金，在甘肅等8個省區全面建立草原生態保護獎勵機制，5年為一個補獎周期。至2020年肅南縣已全面完成第一、二輪草原生態保護補獎政策各項工作任務。經省市核定，全縣落實草原生態保護補獎政策面積2091.9萬畝，其中：禁牧684.2萬畝，草畜平衡1407.7萬畝，核定牧戶8323戶，人工草地面積8.9萬畝，涉及7鄉(鎮)4場25727人，補獎資金1.72億元/年(其中禁牧補助資金7293.2萬元、草畜平衡獎勵資金1769.9萬元、生產資料綜合補貼413.8萬元、牧草良種補貼89.2萬元、農牧戶人均保底資金7609.9萬元)。草原補獎資金發放率達100%。

(2)以綜合治理為契機，草地保護工作進一步加強。針對全縣草原鼠蟲危害嚴重和因草地退化而引起毒雜草蔓延的實際，堅持“以防為主，綜合治理，突出效益”的方針，多途徑爭取治理經費、設備，同時積極協助相關項目實施單位共同加大草地“三害”的治理力度。一是累計完成草原防蝗面積達297.9萬畝，防蝗效果達85%～90%，有效控制了蝗災的危害蔓延。二是累計完成草原鼠害防控面積達305.4萬畝，滅效達85%～97%。退化草原牧草補播20萬畝。通過綜合治理，有效減少了因鼠蟲害而造成的牧草損失，進而使草地生態趨于良性循環。草原生物多樣性不斷豐富，固碳儲氮、涵養水源能力明顯增強。

(3)以結構調整為主線，草業開發加工利用有新突破。 在氣候持續干旱，草場不斷退化，草畜矛盾十分尖銳的嚴峻形勢下，縣委、縣政府把大力發展草產業作為調整農牧業生產結構，增加農牧民經濟收入和減輕天然草原壓力的重要措施加以推進。“十三五”以來，在政府資金扶持和項目帶動下，累計完成人工草地建植38萬畝。通過牧草種植，年產青干草5000余萬t，加大了飼草料的有效供給，從而有效緩解了草畜矛盾，減輕了天然草地的放牧壓力。

(4)草原植被狀況呈現出明顯向好的趨勢。通過草原生態保護補獎政策的實施，采取圍欄封育、草地改良和合理利用等手段落實減畜任務11.23萬個羊單位，有效控制了草地過牧行為，改善了牧草生長條件。據監測，肅南縣禁牧區牧草平均高度從2016年的9.11 cm提高到2019年的14.9 cm，平均蓋度從2016年的63.7%提高到2019年的70.3%，畝產草量從82.01 kg提高到103.35 kg，提高了20.6%，草群優質牧草比例上升到58%以上，草原生態得到逐步恢復，草原生態保護補獎政策效應得到充分凸顯。

3 草原生態修復過程中存在的問題

(1)草原監測技術手段落后，公共服務能力薄弱。隨著國家對生態保護重視，草原綜合治理項目的增加，工作量大、面廣、任務多，技術手段落后，致使退化草原修復治理技術、草原生態服務價值評估、草原常規監測和防控不能按時間節點完成，不能及時地向農牧民傳達草原動態信息，更不能準確及時地向政府和上級業務主管部門提供科學的決策依據。

(2)生產生活方式與收入結構的改變，從傳統放牧向現代畜牧業的轉變緩慢。草原生態補獎機制的實施，促進了農牧民生產方式的改變。在補獎機制中，原有的放牧方式被改變，一部分牧民因禁牧而失去祖輩傳下來的生存技能，僅靠獎補資金度日；另一部分牧民在平衡區采取以季節性放牧為主，舍飼圈養為輔，既享受草原獎補資金，又有牲畜帶來豐厚的收入。因此，致使禁牧的牧民思想不穩定，要求放牧的呼聲強烈，借牧、偷牧時有發生。

(3)缺乏完善的生態補獎機制，使機制的實施不順暢。國家對于禁牧草原獎補資金與牧民實際放牧帶來的經濟利益不對應。尤其是人口多、草場小的牧戶獎補資金更少，導致牧民不愿意參與到草原生態補獎措施中去，致使機制的實施不徹底。此外，在獎補資金的發放上，不能和禁牧制度掛鉤，獎罰措施不力。

(4)草原保護管理隊伍薄弱，各項制度需要進一步完善。肅南縣草原工作站承擔著全縣2677.55萬畝基本草原的保護工作。機構改制后，劃歸自然資源局，從原來的21人現核編為12人，每人每年平均將承擔223萬畝草原植被、生產能力及鼠蟲災害的調查、監測和防控工作。同時，根據草原監測結果，要進一步完善、制定相關保護草原制度和管理辦法，草原保護未能步入依法依規建設的軌道。

4 加強草原生態修復的具體對策

4.1 強化科技創新，不斷提升草原科技支撐能力

通過自然修復為主，適當人工干預為輔的生態工程措施，積極爭取啟動草原重大項目支撐力度，增加草原科技投入，盡快在退化草原修復治理技術、草原生態服務價值評估、草原生態系統演替機理等方面取得突破。加強鄉土草品種選育、草種生產、天然草原植被恢復、人工草地建設、鼠蟲害治理等關鍵技術和裝備的推廣，全面提升草原保護修復科技支撐能力。

4.2 加大生態修復項目投入，不斷提升農牧民轉移安置力度

充分依托項目資金，在加強基礎設施建設的同時，提高獎補資金幅度，加大禁牧、休牧的補貼范圍，積極實施好山水林田湖草等草原生態保護工程項目，通過吸納農牧民參與草原生態保護建設、開展草原生態旅游等，增加農牧民收入，妥善安置區域內牧民生產、生活，有效改善牧民的放牧條件，減輕天然草地放牧壓力，促進傳統畜牧業向舍飼半舍飼的現代畜牧業轉變。

4.3 加強草原監測，不斷提升草原生態功能

草原既有重要的生態功能，也有重要的生產功能。在初步摸清草原分布、面積、權屬的基礎上，利用天空地一體化技術，進一步深化細化草原調查監測工作，做到每一塊草原都建立一套檔案資料，以滿足專業化精細化管理的需要，強化草原保護修復技術的集成創新與推廣應用。同時要把傳統放牧經驗與無人機、大數據等現代管理手段有機結合，指導農牧民科學、有序放牧。

4.4 整合資源力量，加強草原保護管理隊伍建設

為更好地履行自然資源管理職責，加快構建草地自然資源統一調查監測評價體系，支撐自然資源管理，服務生態文明建設。進一步完善機構設置和力量整合,在原有草原監測隊伍基礎上，整合原有林業技術力量，形成合力，穩定和壯大基層草原管理和技術支撐隊伍,提升草原部門監督管理和公共服務能力。

4.5 加大人工種草推廣力度，確保草地畜牧業健康發展

引導廣大群眾擴大飼草料種植面積，加大圍欄種草、人工和半人工草地建設的力度，有效增加飼草料供給，為發展舍飼畜牧業奠定基礎。

4.6 促進人與自然和諧共生

自然是人類生存之本、發展之基。發展必須處理好人與自然關系，從無節制單向索取自然，轉向有度有序利用自然，促進人與自然和諧共生。要把草原保護和合理利用作為生態保護的重要措施，對現有草原放牧等經營活動實施休牧輪牧制度，提高科學放牧水平和畜牧業生產效益、以保障草原生態安全、實現草畜平衡和草原資源永續利用。

5 結語

隨著肅南縣草原“十四五”規劃的編制完成和即將實施第三輪草原生態補獎政策及祁連山國家公園的建立，為肅南縣草原生態的修復助力前行，指明了方向。在前二輪的草原補獎政策中，雖然取得一定的成效，但還存在很多問題，只有把政府推動變為農牧民主動，使農牧民自愿建立起草原保護長效機制，才能從根本上保護草原，使草原逐漸趨向良性演替。