農(nóng)村集體土地建公租房法律問題探究

藺 妍 范 碩

一、農(nóng)村集體土地建公租房的概念

公租房是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，而向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中低偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。其主要目的是為了解決新就業(yè)職工等夾心層的中低收入群體解決住房困難，其房屋產(chǎn)權(quán)由政府或者公共機(jī)構(gòu)所有。公租房主要建設(shè)在城市，但隨著城市土地利用率提升，且城市還有經(jīng)濟(jì)適用房形式的保障性住房，使得各地開始了農(nóng)村集體土地上建公租房的嘗試。所謂農(nóng)村集體土地公租房是指在農(nóng)村集體土地上（主要指農(nóng)村集體建設(shè)用地），由集體或者政府主導(dǎo)出資修建，面向在城鎮(zhèn)內(nèi)無力解決住房問題的中低偏下收入者、住房困難群體的臨時(shí)性出租房。

雖然二者都是以租賃的方式進(jìn)行運(yùn)營，但仍存明顯差異：其一，二者依托的土地性質(zhì)不同：公租房依托以劃撥的方式取得的城市建設(shè)用地，屬于國家所有，而集體土地公租房依托農(nóng)村集體土地，即集體建設(shè)用地，屬于集體所有；其二，二者的法律關(guān)系主體不同：公租房的出租方是政府，承租方是城鎮(zhèn)中低偏下收人等人群，集體土地公租房，涉及政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和租戶三方主體，法律關(guān)系相對(duì)復(fù)雜；其三，二者實(shí)踐中的表現(xiàn)形式不同：公租房是由政府主導(dǎo)或者委托其他公益組織提供住房并用于租賃，一般是微利或者保本以維持公租房的社會(huì)保障功能。而集體土地公租房則有兩種形式，一種是由集體主導(dǎo)的，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)融資建設(shè)以及對(duì)外出租等后續(xù)問題，政府則對(duì)租金的標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范。另一種是對(duì)于那些無力進(jìn)行融資的集體經(jīng)濟(jì)組織，由政府進(jìn)行融資建設(shè)以及對(duì)外出租等工作，集體經(jīng)濟(jì)組織則收取租金。

農(nóng)村集體土地建公租房的政策于2012年1月7日由國土資源部正式披露：對(duì)于商品住房?jī)r(jià)格較高、建設(shè)用地短缺的直轄市和少數(shù)省會(huì)城市，由省級(jí)人民政府審核同意并報(bào)國土資源部批準(zhǔn)。

二、農(nóng)村集體土地建公租房存在的法律問題

農(nóng)村集體土地建公租房，在北京、上海等城市試行以來，出現(xiàn)了許多源于法律制度本身的問題，主要表現(xiàn)為：

（一）政策與法律的沖突

我國《土地管理法》第43條第一款規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依照法定程序申請(qǐng)使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅的經(jīng)依法批準(zhǔn)可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)的除外。據(jù)此，法律規(guī)定的集體建設(shè)用地包括了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)村公益性用地，建設(shè)用途十分狹窄。公租房對(duì)政府來說是一種公益事業(yè)，但對(duì)農(nóng)村集體組織則不符合法律的規(guī)定。另外根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出讓以及出租用于非農(nóng)建設(shè)，政府進(jìn)行公租房建設(shè)無疑也違背了此項(xiàng)法律規(guī)定。這一合法性前提的缺失是這一政策推行的最大障礙。

（二）政府與集體經(jīng)濟(jì)組織的利益失衡

集體提供建設(shè)用地的目的在于實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。因此，集體更希望該模式能與市場(chǎng)接軌；而政府則希望借此模式擴(kuò)大保障性房屋的房源，因而必然會(huì)導(dǎo)致政府為確保公租房性質(zhì)而對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織與承租人之間的租賃關(guān)系進(jìn)行諸多管制。集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)公租房政策的理解程度，可能會(huì)引發(fā)與政府之間的矛盾沖突。在利益失衡時(shí)，政府也存在利用其公權(quán)力抑制甚至侵害集體權(quán)利的可能。政府與集體經(jīng)濟(jì)組織兩類主體在效益和公平上建立何種規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡是一大難題。

（三）公租房建設(shè)融資的法律障礙

農(nóng)村集體土地建公租房的主體如果是集體經(jīng)濟(jì)組織，房屋產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)村集體，不能轉(zhuǎn)讓，不能改變性質(zhì)，有的農(nóng)村集體有地?zé)o本，無力完成公租房的開發(fā)需要融資，目前的融資渠道有兩種，一種是村集體組織自籌，另一種是與其他單位合作，以土地入股經(jīng)營或合作的方式經(jīng)營。前一種對(duì)于一個(gè)農(nóng)村集體來說不會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營上的矛盾與糾紛。而后一種方式，在與其他單位合作開發(fā)時(shí)，集體土地上建公租房利潤非常小，著眼于長(zhǎng)期的收益，如何吸引投資企業(yè)，能否獲得合作方的資金，是集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)公租房的主要瓶頸。

（四）農(nóng)民利益的保障缺失

公租房建設(shè)中還存在集體組織成員即農(nóng)民利益難以協(xié)調(diào)的問題。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民集體內(nèi)部的利益轉(zhuǎn)換機(jī)制尚未有效的建立起來，集體內(nèi)部的收益分配，多數(shù)的地方性法規(guī)都未作規(guī)定。一方面，集體內(nèi)部缺乏有效監(jiān)督，少數(shù)人把持集體利益，阻礙向成員轉(zhuǎn)換；另一方面，集體外部易受公權(quán)力干擾，集體意志的形成缺乏自主性。集體土地公租房的收益，尚未形成有效的集體成員分配機(jī)制，可能會(huì)引發(fā)集體組織內(nèi)部矛盾。

三、農(nóng)村集體土地建公租房法律問題的解決對(duì)策

（一）放開對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制

目前我國法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制主要集中在用途以及流轉(zhuǎn)方式上。現(xiàn)實(shí)中，各地政府為了增加財(cái)政收入，把征地目的擴(kuò)大化，把公共利益的外延擴(kuò)展到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而頻繁使用征收手段。為了解決集體土地建公租房政策與現(xiàn)行法律的沖突，需要盡可能放開對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制，這需要適當(dāng)修訂現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，有條件的賦予農(nóng)村集體土地與國有土地平等的權(quán)利，如在這種公益事業(yè)用地上，適當(dāng)擴(kuò)大“公益”的界定范圍，滿足公租房等保障體系建設(shè)需要。

（二）規(guī)范集體土地公租房建設(shè)和租賃程序

要進(jìn)入集體土地建公租房的市場(chǎng)，需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃及試點(diǎn)政策等為指導(dǎo)，嚴(yán)格界定建設(shè)主體、用地性質(zhì)、用地方式，科學(xué)確定建設(shè)用地指標(biāo)，依法辦理審批手續(xù)，依法規(guī)范建設(shè)程序。集體經(jīng)濟(jì)組織需要尊重農(nóng)民均分利，充分聽取群眾意見，并由村民共同制定長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃。同時(shí)村集體公開招標(biāo)建設(shè)過程，制定相關(guān)的操作規(guī)程，讓民眾擁有充分的知情權(quán)、參與權(quán)。集體土地公租房收益由全體村民共享，保證分配的透明度，提高集體經(jīng)濟(jì)組織在公租房建設(shè)上的自我監(jiān)管、自我運(yùn)行能力。集體土地公租房建成之后只得出租，不得出售或變相出售，嚴(yán)格禁止一次租30年或50年，有效地杜絕以長(zhǎng)期出租而變相售房的行為。

（三）加強(qiáng)融資及收益管理

在拓寬融資渠道方面，政府需要完善相關(guān)政策，進(jìn)行綜合統(tǒng)籌。在符合集體土地建公租房條件的地區(qū)，若集體經(jīng)濟(jì)組織存在融資困難、管理經(jīng)驗(yàn)不足的問題，可由政府統(tǒng)一租賃方式進(jìn)行建設(shè)。政府也可以通過與農(nóng)村集體組織簽訂協(xié)議，引導(dǎo)村集體規(guī)范公租房的建設(shè)。這樣，不僅解決了資金短缺問題，而且提升了集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理公租房的能力。

（四）建立內(nèi)部和外部利益分配機(jī)制

建立政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益分配機(jī)制有利于協(xié)調(diào)公益和私利的沖突。具體而言，政府是集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型公租房的管理者而不是非權(quán)利主體，不能憑借公權(quán)力參與公租房的利益分配；在政府主導(dǎo)型的公租房建設(shè)中，政府對(duì)于分配的條件、方式、比例、用途應(yīng)該予以明確限制，公權(quán)力被無限的放大私權(quán)利縮水。同時(shí)還應(yīng)該規(guī)定，公權(quán)力獲得的收益應(yīng)做到專款專用于改善社會(huì)保障體系上，從根本上確保收益用途的公益性。針對(duì)集體土地建公租房存在的內(nèi)部利益問題，要建立內(nèi)部收益分配機(jī)制有效保障農(nóng)民個(gè)體利益。

綜上，農(nóng)村集體土地建公租房政策在我國的現(xiàn)實(shí)國情條件下雖然存在一定的問題，但如果有法律的保障和政策的扶持，就會(huì)大大減輕在解決城市低收入者住房問題時(shí)的負(fù)擔(dān)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革的全面深化和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。