PPP模式在基礎設施建設中的應用研究
——以昆明市軌道交通五號線工程項目為例

鄺思賢

（云南省昆明市恒業文化旅游開發集團，云南 昆明 675000）

1 概述

昆明市軌道交通五號線貫穿主城區的東北到西南方向，途經五華區、盤龍區、西山、經濟開發區，起點為世博園站，線路通過，終點為會展中心站，全長24.6km，設有車站21座。昆明市地鐵五號線工程投資估算總額為193.4億元。全程劃分為征地拆遷和工程建設兩個部分，征地拆遷部分是由縣區政府負責，約33.4億元工程建設；（PPP項目）總投資大約為160億元，由政府設立的5號線公司和社會資本按9.8%、90.2%投入。總投資的64%，政府機構籌資10億元，社會資本方籌資92.4億元，合計102.4億元。剩余總投資的36%，約57.6億元，由五號線公司采用銀行貸款等方式籌集，并且項目公司予以償還。

2 昆明軌道交通五號線PPP融資存在的問題

1）法律制度不完善。中國引入PPP模式開始至今，多個中央部委單獨或聯合出臺了大量的部門規章促進PPP模式的推廣。例如國務院發表的《國務院關于加強地方政府性債務處理意見》，中央財政部發布《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》等等，這些部門規章在一定程度上保障了PPP的實施，但是，依舊缺乏專門法律的規范約束相關的行為，一旦合作引起糾紛，社會資本方就處于劣勢地位，難以保障其合法權益。

2）政策落實情況不理想。PPP實施以來，政府出臺了大量的政策給予支持，包括：加強PPP領域立法研究推進融資平臺市場化轉型、國家發改委中國證監會關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作項目資產證券化及產業基金支持PPP項目等，實際操作中，各項金融政策的落實很不理想，渠道融資困難，阻礙項目的實施。

3）各方義務表述不清晰。PPP模式在昆明交通軌道五號線的實施過程中，政府方和社會資本方的義務表述較為籠統。在政府方面，政府應該承擔相應的義務，因特殊要求或法律變更導致特許經營的公司成本增加時，應該給予運營公司合理補償，這沒有在相關合同條款中表明當補償的標準。在特許社會資本方面，沒有表明當社會資本方沒有履行相關義務時的處罰措施。

4）專業化程度不高。我國的PPP咨詢市場發展不完善，沒有統一的標準，PPP項目方案在編制時，需要咨詢機構和專業人員富有經驗和較高的知識水平，其包含金融、工程管理、會計和審計等復合型領域相互交織，PPP方案的編制專業水平不高，將會影響實施的整體效果。

5）民營企業參與不足。此次項目的社會資本方主要有中國鐵建股份有限公司和中鐵四院集團投資有限公司，這兩個公司都是屬于國有企業。2016年2月，杭紹臺鐵路PPP方案的實施，民營資本絕對控股51%，這還是國內高鐵的首次嘗試。事實上，吸引民間資本進入基礎設施建設領域一直是政府既定的政策，但勇于嘗試客運的企業寥寥無幾。

3 完善昆明軌道交通五號線PPP融資的建議

1）完善法律法規，優化發展環境。制定PPP相關法律，完成有法可依。建立健全的法律法規是項目成功運行的重要保障。立法進行時，要注意政府的相關行為和PPP的法律屬性，關注PPP融資的法律適應性和法律規范的全面性。PPP的立法過程中，要明確監督機構，監督事項，完善自身監管和社會監管法律的統一，實行有法可依，有法必依。

2）落實政策，推進項目實施。高度重視、認真貫徹中央出臺的有關PPP的政策，健全行政機構，深入研究政策，吃透政策，推進PPP項目的有序進行。依托績效監督行政部門，依法開展政策影響評價、政策質量標準管理，落實政策執行目標責任制，對于違背政策的行為，依法追究相關責任人的責任，實行政策執行的定量考核制度，以量化的評價指標體系激勵各方積極做好政策落實的工作。

3）設立專門機構，明確部門職責。PPP項目的開展活動，主要由國家發展改革委和國家財政部門相互交織實行的。發改委應成立專門的部門負責PPP的政策制定與實行，并與財務部相互合作，統一劃分各部門的職責，協調前進。

4）加強專業化水平，完善咨詢市場。PPP項目的實施需要工程、財務、法律等方面的復合型人才的參與，加強專業化機構的建設。實行高校、科研機構的合作參與，促進咨詢市場形成統一標準，促進人才的培養，鼓勵機構發掘人才，吸引高端人才進入PPP領域，同時強化內部建設與監督，勇于承擔責任。

5）擴大民營企業參與，優化市場結構。政府應該減少政策、法律、金額方面的阻礙，實行政策創新，鼓勵民營企業積極投入基礎設施建設的領域中來。民營企業的加入，可以調動民間的閑散資金，提交經濟效率的運行，優化市場結構，促進社會效益的提升。政府應該采取積極措施，為民營企業的參與提高有利條件。

4 結語

通過對PPP模式在昆明交通軌道五號線項目的應用研究中發現，我國在基礎設施領域推廣PPP模式具有實踐性和合理性。