哈爾濱市新基建PPP 項目投資存在的風險與控制對策研究

隋玉明

（哈爾濱欣榮集團股份有限公司，哈爾濱 150080）

一、新基建PPP 項目投資概述

新基建是新型基礎設施建設的簡稱，它是指支撐5G、人工智能、工業互聯網、物聯網等數字化信息技術以及外延的特高壓等技術的基礎設施建設。新基建覆蓋信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施三個方面，主要包括5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網七大領域。與傳統意義上的基礎設施建設相比，新基建打破了生產經營、生活體驗的時空局限，構建線上與線下、制造與服務、數據與價值、場景與內容相結合的數字經濟新模式、新業態。新基建將為社會經濟的數字化轉型提供強力支撐，能夠有效促進社會萬物互聯互通，引領拓展新空間，推動創新激發新動能。

近年來，“新基建”已逐漸發展成為資本市場的熱名詞。事實上，中央很早就開始了新基建的布局與謀劃。2018年底的中央經濟工作會議上就已經明確提出了要加強新型基礎設施建設。2019 年底，中央經濟工作會議中再次強調要從網絡的角度和戰略的高度開展新型基礎設施建設。2020年黨中央主持召開的多次會議中，也不同程度地強調了新型基礎設施建設。在此基礎上，各級政府也陸續發布了新型基礎設施建設項目。例如，多個省份在政府工作報告中把“推進5G 通信網絡建設”列為重點。在黨中央、各級政府及社會各界的共同努力下，新基建工作正在有條不紊的推進。

新基建以技術創新為底色，既可短期創造就業和增長，也可促進結構轉型升級，帶動經濟的中長期健康發展。相對于傳統基建地方政府主導的投資模式，新基建更加注重政府與市場的通力合作，民間資本投資在新基建中占據重要位置。因此，新基建的投融資機制創新至關重要，既要能權衡政府與社會企業雙方的責任義務，又要能充分調動雙方的建設積極性，以最大化利用各方優勢推動新基建建設進程。

PPP 模式與P2P 模式是基礎設施建設與運營中兩種新興的投融資模式。其中，PPP 模式是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，從而使得政府與私人組織（一般為企業）間達成合作關系，確保項目較好實行的一種合作模式。實踐中，由于PPP 模式獨特的投融資結構，其在擴大內需、提升有效投資等方面展現出了極大的優勢，對提高政府的公共服務水平具有很好的促進作用，因此受到了我國各級政府的積極推動與支持。自2014 年以來，國家發改委等相關部門陸續出臺了一系列關于促進PPP 模式發展的文件。可見，PPP 模式也是新基建進程中投融資模式的最佳選擇之一。

然而，作為基礎設施建設的一部分，新基建本身也具有建設周期長、資本需求大、相關主體多等特征，與PPP融資模式相融合之后，新基建PPP 項目的主體結構更加復雜，很多潛在的不確定因素都會直接影響PPP 項目的建設與運營，甚至直接導致PPP 項目失敗。因此，在開展新基建PPP 項目之前，要對其進行科學的風險管控，以確保項目的順利開展，同時保障各方權益不受損害。在內外部環境不斷變化下，哈爾濱市很多政府部門及企業在新基建PPP項目投資中的風險控制能力較差，極大地阻礙了哈爾濱市新基建的建設進程。因此，充分研究PPP 投融資模式在傳統基礎設施建設中的優勢與不足，探究哈爾市新基建PPP 項目投融資模式可能存在的風險，制定出合理的PPP 項目風險管控策略及有效方法，對哈爾濱市政府相關部門及企業更好地推進新基建進程具有極其重要的作用。

二、哈爾濱市新基建PPP 項目投資可能存在的風險

PPP 項目風險一般是指在PPP 項目實施的全過程中，可能出現在項目建設各個階段（如項目決策、項目審批、工程建設、資金籌措和運營管理等）的不確定性因素導致項目遭受損失，致使結果不能達到預期，甚至可能導致項目失敗。

（一）風險類別

受各種內外部因素的共同影響，哈爾濱市新建PPP 項目可能面臨政治風險、金融風險、法律法規風險、合同風險、自然災害風險、建造風險、運營風險以及環保風險等多種風險。

1.政治風險

政治風險是指各級政府部門利用自身權力直接或間接地影響PPP 項目建設與運營所帶來的風險。最具代表性的影響因素包括：特許權收回和違背、土地征用或公有化、政府PPP 項目管理經驗不足、政府官員腐敗、政局穩定性等，這些潛在的政治風險會直接影響到新基建PPP 項目的合法性、審批過程及相關文件的有效性以及PPP 項目的建設質量及建設進程，甚至直接危害社會公共安全。如政府特許權的收回會直接影響PPP 項目的建設進程；政府由于管理經驗不足導致審批程序反復，審批過程冗長，會嚴重影響PPP項目的建設進程；政府官員貪污受賄審批通過不達標的PPP項目，會直接威脅到公眾的生命安全；政府以監督為由過度干涉PPP 項目的建設和審批過程，會嚴重耽誤新基建PPP項目的建設進程，大幅度增加項目的建設成本。

另外，公眾反對風險也屬于政治風險的范疇，它是指因PPP 項目建設與運營過程直接或間接地影響到了公眾的利益，導致公眾采取游行示威等手段反對PPP 項目的建設與運營所帶來的風險。常見的誘因有PPP 項目建設破壞當地生態環境、河流上游PPP 項目的建設與運營污染下游水體、PPP 項目建設運營產生大量噪音或輻射等。這些因素都有可能導致公眾反對風險的發生。

2.金融風險

金融風險又稱市場風險，主要是指一個國家、區域或世界范圍內整體的宏觀經濟形勢的變化對PPP 項目的建設和運營產生的不利影響。由于宏觀經濟形勢對PPP 項目的影響主要體現在金融領域，該類風險被稱之為金融風險。常見的金融風險主要包括利率風險、通貨膨脹風險和匯率風險三類：利率風險是指在項目的建設和運營過程中，由于利率變動直接或間接地帶來項目投資成本的增加和項目收益受到損失的風險。由于PPP 項目一般涉及的金額較大，即使較小的利率變化也可能造成項目成本或未來現金流的大幅度變化。通貨膨脹風險是指因物價總體水平的上升所帶來的貨幣購買力下降或投資成本上升的風險。通貨膨脹風險通常會造成原材料價格和員工工資上漲，從而增加PPP 項目的建設和運營成本。匯率風險來源于貨幣兌換比例的變動或兌換失敗，該類風險是針對需要引入外資的PPP 項目來說的。雖然PPP 項目通常不涉及其他國家，但近幾年來國內基礎設施的建設力度加大，尤其是在“一帶一路”理念的推動下，我國基礎設施建設也大向國外有輸出的趨勢，因此，在未來新基建進程中，與其他國家發生交叉的可能性極大，不可避免的會面臨匯率風險。金融風險通常是偶然發生的，但往往具有一定的周期，金融風險會影響資金鏈的延續性及原材料價格，導致PPP 項目的建設與運營受阻。

3.法律法規風險

法律法規風險是指由于法律法規體系不完善而影響PPP項目的建設與運營所帶來的風險。該類風險主要來源于兩個方面：一是法律體系的不完善導致PPP 項目各方主體的權益無法得到充分保障。雖然近幾年國家及各級政府陸續發布了一系列規范，如2019 年3 月財政部發文《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金[2019]10 號）中嚴格限制了項目入庫管理、完善“能進能出”動態調整機制，對新簽約PPP 項目運營補貼支出來源進行了限制。2019 年4 月財政部發文《關于梳理PPP 項目增加地方政府隱性債務情況的通知》（財辦金[2019]40 號）中強調了全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫項目規范管理。2019 年6 月國家發展改革委發文《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規[2019]1098 號）中提出全面、深入開展PPP 項目可行性論證、審查和監管[6]，但PPP 項目相關的法律法規還存在很多不足，無法切實保障各方權益。二是在法律法規的完善過程中，可能會出現法律法規與地方文件相沖突的情況。這些潛在的法律風險會嚴重影響PPP 項目的合法性與建設進程。

4.合同風險

合同風險是指因合同某一方未履行合同規定的責任和義務，或在合同編制過程中未充分研讀相關法律法規及規章制度導致PPP 項目在建設和運營過程中因合同各方權責劃分不清或與法律法規相矛盾而對項目產生負面影響。如政府資金未按合同規定時間到賬耽誤項目建設進程，建設公司未按合同規定的環保標準建設導致后期大量的環境修復成本等。

5.自然災害風險

自然災害類風險是指因各種突發自然災害（如火山噴發、滑坡、泥石流、暴雨、火災等）導致PPP 項目的建設和運營受損。哈爾濱常見的自然災害包括洪澇災害、暴雪和冰凍災害。尤其是哈爾濱冬季時間較長，暴雪和冰凍災害發生的概率極大。自然災害的發生時間和風險等級都是不可預見的，而且自然災害通常影響的范圍較大，造成的后果也極其嚴重，因此需要重點防范PPP 項目中自然災害類風險。

6.建造風險

建造風險是指在項目建設過程中因為主觀因素產生的風險。引發該類風險的因素通常包括設計不當、工程設計質量不達標、建造成本超支、工程運營變更、工期延誤、土地使用不當、勞資設備獲取不合理、征地拆遷風險等。該類風險的誘因是主觀因素，因此，原則上來說該類風險是可以避免的。

7.運營風險

運營風險是指項目在運營過程中因人力資源、資金或設備管理不當產生的風險。如因運營成本超支、服務質量較低、維護成本過高、設備維護狀態不合理等導致項目運營效率低下或經營失敗。運營風險產生的根本原因是運營企業的管理能力不足或管理方法不科學，該類風險原則上來說與建造風險類似，都屬于主觀原因導致，能夠通過科學的風險管控措施加以規避。

8.其他風險

除了以上主要幾類主要風險外，哈爾濱市PPP 項目還存在其他潛在的風險。如環保風險和審批風險，環保風險是指在整個項目開展過程中對當地環境產生負面影響，如建設過程中對自然環境的破壞、建設和運營過程中產生大量垃圾等。近幾年來，國家和社會各界越來越重視環境的修復與保護，如在PPP 項目建設與運營過程中破壞了生態環境，損失是無法估量的，其影響也往往無法預測。審批風險是指在項目審批過程中因文件細節錯誤、企業審查不到位等導致PPP 項目審批不通過的風險。

（二）風險特點

PPP 項目因參與主體多元、建設與運營周期長、投資回報低等，具有多樣性、不確定性、長期性、階段性、偶然性與可預見性等特征。

1.多樣性

由上文內容可知，新建PPP 項目存在多種類型的風險。首先，不同種類的PPP 項目可能會面臨不同數量和不同類別的風險。如與江河湖海相關的PPP 項目會面臨洪澇災害的風險；與征地相關的PPP項目可能會面臨公眾反對的風險；與大量土工相關的PPP 項目可能會面臨環境風險等。其次，在新基建PPP 項目不同的建設與運營階段可能面臨不同的風險。即使在同一階段，不同類型的合作形式，不同風格的經營模式也會面臨不同的風險。最后，同一項目不同的外部環境，也會面臨不同的風險，如新基建PPP 項目在西方發達國家及廣大發展中國家會面臨不同風險；開明政府環境下和貪污腐敗政府環境下的PPP 項目會面臨不同風險；不同的地質地理環境條件下，PPP 項目的風險類別和危險程度也存在較大差異。因此，新基建PPP 項目風險具有多樣性的特征。

2.不確定性

PPP 項目投資模式在中國的實踐時間并不長，雖然國外如英國、法國等國有一定的PPP 項目投資經驗可供借鑒，但國內的政治經濟體制與其他各國差異較大，相應的法律保障體系也相對落后，這就意味著相同的PPP 項目投資模式可能會產生截然不同的效果，沒有固定的模式可循，因此，產生的風險具有高度不確定性。

3.長期性

新基建PPP 項目風險的長期性體現在該類風險對PPP項目的建設與運營產生不利影響的影響時長上。一方面，風險發生后，對PPP 項目的影響是長期的。如新基建PPP 項目在建設與運營過程中對自然環境產生了破壞，將需要花費很長時間取修復環境；如官員腐敗貪污了部分新基建PPP項目的建設資金，導致工期延誤，項目質量不達標，項目建成后就需要長時間對項目進行監控和維護，甚至該項目因質量不達標需要拆除重建。另一方面，PPP 項目風險潛在的誘因會長期存在。PPP 項目從采購到執行涉及多個環節，潛在的風險會通過各環節之間的內在機制進行不斷的傳導，尤其是少量新基建PPP 項目在項目開始和建設初期就埋下的不確定因素，往往會造成巨大的損失甚至直接導致項目失敗。如在采購文件編制過程和合約簽訂的初始環節中出現應該示意進行約束而遺漏的情形，會對項目的執行乃至移交都產生較大影響。

4.階段性

新基建PPP 項目風險的階段性體現在不同的風險類型通常存在于PPP 項目建設與運營的不同階段。有的風險只存在于特定的階段，而有的風險則存在于不同的項目階段，甚至有的風險會貫穿項目的全周期。如建造風險僅存在于PPP 項目的建設階段；市場風險可能僅存在于PPP 項目的運營管理階段，也可能存在于PPP 項目建造階段；政策風險、金融風險等風險則會貫穿PPP 項目的全過程。

5.偶然性與可預見性

PPP 項目風險發生的時間、地點是無法準確預知的，具有偶然性。但項目風險的發生也不是毫無根據的，隨著項目的逐漸推進，部分可能出現的風險會隨著外界環境、自身規律和建設運營條件逐漸暴露出來，不同的風險類型通常也會有所預兆，具有可預見性。另外，很多主觀因素導致的風險可以通過加強監管等措施，降低風險發生的概率。

6.關聯性

新基建PPP 項目不同的風險之間并非相互獨立，而是存在一定的關聯性，往往某一風險的發生會產生連鎖反應引發其他風險的發生。如經濟風險導致原材料價格大幅度上漲，影響PPP 項目建設工期，引發工期延誤風險；如合同風險中政府資金不能及時到位也屬于政治風險。

三、哈爾濱市新基建PPP 項目投融資風險管控方法

新基建PPP 項目投資存在的風險不可能被完全規避和去除，因此，哈爾濱市需要從宏觀和微觀的角度雙管齊下，盡可能降低風險發生的概率，減少風險隱患對哈爾濱市新建PPP 項目的不利影響。

（一）風險管控策略

新基建PPP 項目風險的管控策略包括風險預防、風險分擔、風險緩解和風險規避。

1.風險預防

風險預防是在風險發生以前，采取適當的風險管控措施降低風險發生的可能性。該策略是針對所有潛在風險的。

2.風險分擔

風險分擔原則主要是指在風險發生前后政府與PPP 項目其他參與主體共同分擔風險隱患與風險后果。風險分擔需要遵循一定的原則，即：風險承擔的比例與項目收益呈正相關；社會企業承擔的風險需要有上限。一般而言，合理的風險分擔具備兩個功能：一是培養各參與方的理性和謹慎的行為；二是減少各種風險管理的成本、降低風險發生的可能性和風險發生后造成的損失。

3.風險緩解

風險緩解是指在風險發生后采取適當的管控措施降低風險對PPP 項目的負面影響后果，縮短影響時長。

4.風險規避

風險規避策略主要針對由主觀因素導致的PPP 項目風險，即盡量避免主觀因素導致的PPP 項目風險。

（二）風險管控方法

在風險管控策略的引導下，需要通過切實可行的管控方法對PPP 項目風險進行嚴格管控。具體管控措施包括以下幾個方面。

1.多元化融資渠道

新基建PPP 項目往往資金需求量較大，與傳統基建項目相比，新建PPP 項目中更加注重參與主體的多元化。這就要求構建多元化的融資渠道和融資方法，一方面能夠確保項目建設與運營資金的連續性，降低資金方面的風險；另一方面，能夠有效促進PPP 項目風險的合理分擔，避免因資金來源單一導致的融資成本和融資風險增加而引發其他一系列風險的產生。

2.進行科學論證與決策

在新基建PPP 項目開展的前期工作中，進行科學的論證與決策至關重要。首先要符合政府整體規劃的要求；其次要滿足項目本身科學性的要求；最后要貼近群眾的現實需求。在此基礎上，充分收集政府部門、相關技術專家、參與企業及社會各界意見并進行科學的論證，確保決策的科學性與可行性，降低項目風險。

3.充分研讀現行政策

充分研讀現行政策是為了有效降低政策風險與合同風險發生的概率。建議PPP 項目參與各方主體充分研讀PPP項目相關現行政策，對理解不清晰的政策條款需要及時與相關部門溝通，確保項目開展過程中相關文件、項目建設時間節點、建設質量等滿足現行政策的要求。除此之外，參與主體還需要對政策的發展方向進行科學的預測，以確保新基建PPP 項目在滿足現行政策的同時，也能與國家及各級政府的未來發展方向很好地擬合，以降低未來潛在的政策風險。

4.提升項目投資規范性

新建PPP 項目的投資過程、建設與運營過程都必須嚴格遵循相關法律的要求，各項指標也必須滿足相關規范的要求。因此，在PPP 項目的審批、建設與運營過程中都必須嚴格依照相關法律法規及規范行事，必要時需要成立準備的法務部門，確保新基建PPP 項目投融資過程合法合規，盡可能規避法律風險的發生。切不可因為政府部門的參與而忽略法律法規的約束。

除了“依法”之外，相關政府部門還需要在“立法”上投入足夠的時間和精力。就目前而言，國內新基建PPP 項目相關的法律保障還存在諸多不足。因此，國家及各級政府需要加快新基建PPP 項目的立法進程及相關規范的編制過程，完善新基建PPP 項目法律保障體系和相關規范，確保有法可依，才能進一步提升PPP 項目的規范性。

5.合理把控政府監管尺度

適當的政府監管能夠有效約束和激勵PPP 項目的建設與運營，降低政治風險、合同風險、建造風險等多類風險發生的概率。但過度的政府監管則會產生繁瑣的審批流程，增加審批風險、合同風險，甚至延誤工期產生建造風險等。因此，政府需要合理把控監控的尺度，既不能監管不力，也不能過度監管。

除了監管項目相關主體外，政府還需要對自身加強監管，防止貪污腐敗、不作為等行為導致的政治風險的發生。因此，政府需要組織法律和技術專家成立專門的監管部門，對項目的合法性及項目質量進行有效監管。

6.加強自然災害風險預防

哈爾濱市高緯度、近江河的地理特征決定了哈爾濱市新基建PPP 項目必然要面臨冰凍災害風險、暴雪災害風險、洪澇災害風險等風險，因此，哈爾濱市在新基建PPP 項目開展之前，需要充分研究各種可能的自然災害風險可能會對新基建PPP 項目產生的影響，并制定合理有效的應對措施及預案，強化新基建PPP 項目自然災害類風險的防控。必要時，可為發生概率較高的自然災害類風險購買保險，降低自然災害類風險造成的損失。

7.有效應對審批風險

科學評估新建PPP 項目各個環節，地毯式反復審查新建項目各個組成部分，避免細微之處存在的問題。重視主觀因素所引發的建造風險的規避，首先，需要充分掌握招標企業的經濟實力，確保PPP 項目資金來源的連續性；其次，要重點審查招標企業的相關資質，確保承包商能夠滿足新基建PPP 項目的質量要求；最后，需要科學評估新基建PPP項目的市場需求，確保新基建供給滿足需求側需求。