關(guān)于服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)用性村莊規(guī)劃實(shí)踐與思考

榮雪 張健根

1. 遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司 遼寧沈陽(yáng) 110000

2. 沈陽(yáng)地富土地咨詢有限公司 遼寧沈陽(yáng) 110000

1 研究背景

2018 年1 號(hào)文從國(guó)家層面全面部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略是面向兩個(gè)百年目標(biāo)，貫徹 “以人民群眾為中心” 核心價(jià)值觀，全面提升治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略思考。諸多實(shí)踐和政策文件將村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)的前提和基礎(chǔ)支撐，國(guó)家五部委印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》和自然資源部印引發(fā)的《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》以及《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》等政策不斷對(duì)規(guī)劃提出要求，“結(jié)合縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，通盤考慮農(nóng)村土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等，優(yōu)化村莊布局，編制‘多規(guī)合一’的實(shí)用性村莊規(guī)劃，一張藍(lán)圖引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興[1]。

2 規(guī)劃編制重點(diǎn)內(nèi)容

2.1 夯實(shí)規(guī)劃編制基礎(chǔ)，開展多層次調(diào)研，深入了解村莊現(xiàn)狀和村民訴求

將調(diào)研和訪談貫穿在規(guī)劃編制工作過程的始終，開展多樣化、多層次的調(diào)研。首先，通過實(shí)地踏勘，摸清村內(nèi)地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、土地資源利用狀況以及環(huán)境狀況等；其次，分別針對(duì)鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)+人民群眾不同方面和角度設(shè)計(jì)訪談內(nèi)容，通過訪談，切實(shí)了解村民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配備情況以及發(fā)展訴求等內(nèi)容。全面掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、村域空間功能布局等存在的問題，按照問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，厘清規(guī)劃思路，為下一步建立有針對(duì)性的規(guī)劃方案奠定基礎(chǔ)。

2.2 目標(biāo)引領(lǐng)，服務(wù)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興，明確村莊規(guī)劃主要任務(wù)

對(duì)標(biāo)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的兩個(gè)階段性目標(biāo)，將規(guī)劃分為近期規(guī)劃和遠(yuǎn)期規(guī)劃，按照目標(biāo)導(dǎo)向分別確定規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容。到2025年，重點(diǎn)結(jié)合扶貧、國(guó)土綜合整治、人居環(huán)境整治等涉農(nóng)專項(xiàng)工作，摸清村莊人、地、產(chǎn)業(yè)狀況和村民訴求，安排做好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套；到2035 年，圍繞鄉(xiāng)村振興 “20 字方針”，以全域國(guó)土綜合整治為路徑，統(tǒng)籌安排 “三生空間”，為新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)發(fā)展提供用地保障，制定村國(guó)土空間管制規(guī)則，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理水平，實(shí)現(xiàn)以村規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)[2]。

2.3 村莊類型先行，盤活集體建設(shè)用地，延伸產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

鄉(xiāng)村振興將村莊分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類等四種類型村莊，在規(guī)劃編制過程中需要著重突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)化升級(jí)，基礎(chǔ)設(shè)施配套較為完善，自然生態(tài)優(yōu)美宜居，鄉(xiāng)村治理全面加強(qiáng)等方面。其中，產(chǎn)業(yè)則是村莊發(fā)展的根本，以生態(tài)保護(hù)為主線，以自然山水為骨架，以田園風(fēng)光為重點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)加工、休閑、娛樂等一、二、三產(chǎn)深度融合。圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略和產(chǎn)業(yè)布局需求，多渠道加強(qiáng)用地保障，提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用效率，通過盤整存量集體建設(shè)用地，利用空閑宅基地打造零星農(nóng)旅商業(yè)服務(wù)用地；通過村莊整合搬遷騰挪建設(shè)用地指標(biāo)集中發(fā)展新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，全面建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗村莊。

2.4 土地綜合整治，優(yōu)化 “三生” 空間，作為村莊規(guī)劃有效實(shí)施的抓手

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，自然資源和生態(tài)環(huán)境緊約束日益加強(qiáng)。從空間角度來看，鄉(xiāng)村土地存在碎片化、無序化、低效化以及生態(tài)質(zhì)量退化等多維度問題，單獨(dú)編制村莊建設(shè)規(guī)劃與單一要素、單一手段的土地整治模式全面解決綜合問題有一定難度。需要探索 “多規(guī)合一” 的實(shí)用性村莊規(guī)劃綜合全域農(nóng)用地整理、低效用地挖潛盤活和生態(tài)保護(hù)修復(fù)等各種土地整治手段，促進(jìn)耕地 “三位一體” 保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，拓展農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展空間，著力優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，全面提高國(guó)土空間治理能力，助推鄉(xiāng)村振興。

3 規(guī)劃編制建議

3.1 堅(jiān)持公眾參與，強(qiáng)化村民主體地位

在村莊規(guī)劃實(shí)踐過程中，切實(shí)發(fā)揮村民組織參與、決策等作用，維護(hù)村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，引導(dǎo)村民積極參與到村莊規(guī)劃的調(diào)研、編制、審批等各個(gè)環(huán)節(jié)。簡(jiǎn)化規(guī)劃成果表達(dá)形式，編制村民看得懂的規(guī)劃，向村民征詢意見、公示規(guī)劃成果，充分尊重村民意愿，使村莊規(guī)劃成為實(shí)現(xiàn)村民發(fā)展意愿的空間平臺(tái)。此外，規(guī)劃面向全體村民的規(guī)劃，其生命力是 “村規(guī)民約”，編制的基礎(chǔ)是反映村民意志，實(shí)施的關(guān)鍵是農(nóng)村土地管理民主自治，將 “村規(guī)民約” 編制成順口溜上墻上心，便于村民記憶，也便于規(guī)劃實(shí)施和規(guī)范用地[3]。

3.2 簡(jiǎn)化規(guī)劃成果形式，形成規(guī)劃成果展圖

為編制規(guī)劃成果簡(jiǎn)明、易懂、好用的村莊規(guī)劃，結(jié)合村兩委和村民實(shí)際需求，簡(jiǎn)化規(guī)劃成果，形成 “兩圖兩表一規(guī)則”，包括近期整治項(xiàng)目圖、空間用途管制分區(qū)圖、近期整治項(xiàng)目表、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整表以及空間用途管制規(guī)則，充分體現(xiàn)近期村莊需要實(shí)施的項(xiàng)目計(jì)劃，圍繞 “三生” 空間優(yōu)化的空間用途管制分區(qū)，引導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)規(guī)則，成果內(nèi)容清晰易懂，具有切實(shí)操作性。將規(guī)劃方案、村規(guī)民約整合，形成全域規(guī)劃成果展圖，在規(guī)劃成果經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后，將展圖張貼于村委會(huì)，形象簡(jiǎn)潔、通俗易懂，便于村民了解認(rèn)識(shí)規(guī)劃。

4 結(jié)語

村莊不僅是支撐農(nóng)村居民增收和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間載體，更承擔(dān)了土地使用集約化、功能發(fā)展多樣化和公共服務(wù)均等化的城鄉(xiāng)融合功能，通過村規(guī)劃對(duì)農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整和安排，倒逼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化全面實(shí)現(xiàn)。