全過程工程咨詢在煙草工程投資項目中的應用分析

李雪良 夏孟秋 趙貝貝 唐朝宇

1.廣西壯族自治區(qū)煙草公司桂林市公司 廣西桂林 541004

2.中國煙草總公司廣西壯族自治區(qū)公司 廣西南寧 530022

改革開放以來，我國工程咨詢服務市場化快速發(fā)展，形成了投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、造價、項目管理等專業(yè)化的咨詢服務業(yè)態(tài)，部分專業(yè)咨詢服務建立了執(zhí)業(yè)準入制度，促進了我國工程咨詢服務專業(yè)化水平提升。隨著我國固定資產投資項目建設水平逐步提高，為更好地實現(xiàn)投資建設意圖，投資者或建設單位在固定資產投資項目決策、工程建設、項目運營過程中，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務需求日益增強。這種需求與現(xiàn)行的單項服務供給模式之間的矛盾日益突出。

1 全過程工程咨詢的定義及特點

全過程工程咨詢服務是指對建設項目全生命周期提供組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務。包括項目的全過程管理以及投資咨詢、勘察、設計、造價咨詢、招標代理、監(jiān)理、運行維護咨詢以及BIM（建筑信息模型）咨詢等工程建設項目各階段專業(yè)咨詢服務。全過程工程咨詢服務是一種創(chuàng)新咨詢服務組織實施方式，大力發(fā)展以市場需求為導向、滿足委托方多樣化需求的新型咨詢服務模式。

全過程工程咨詢模式下，咨詢方可發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢和集成優(yōu)勢，確保對整個工程項目的全過程管理，避免各環(huán)節(jié)獨立運作而出現(xiàn)的漏洞以及多次招標增加的時間成本，從而實現(xiàn)工程造價控制和風險控制、縮短工期、確保工程質量的目的。

2 全過程工程咨詢政策導向

近年來，政府主管部門已經出臺多項關于全過程工程咨詢的政策性規(guī)章制度，不僅明確要求政府投資工程要帶頭推行全過程工程咨詢，而且積極鼓勵非政府投資工程開展全過程工程咨詢服務。

2.1 國家層面政策措施

2019年3月，國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設部共同印發(fā)《關于推行全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見》[1]，《指導意見》提出要堅持市場培育和政府引導相結合的原則，鼓勵咨詢單位根據(jù)市場需求，從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務組合或同一階段內不同類型咨詢服務組合，發(fā)展多種形式的全過程工程咨詢服務模式。2020年4月，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部就《房屋建筑和市政基礎設施建設項目全過程工程咨詢服務技術標準（征求意見稿）》[2]征求意見，《技術標準》明確了房屋建筑和市政基礎設施建設項目全過程工程咨詢的內涵和外延、范圍和內容、程序、方法及成果。

2.2 地區(qū)層面政策措施

江蘇、廣東、浙江、福建、湖南、四川、廣西、河南等地均出臺了全過程工程咨詢試點推進相關方案，其中廣東配套出臺了全過程工程咨詢服務指引，江蘇和陜西配套出臺了服務導則和合同示范文本，湖南配套出臺了服務清單、招標文件試行文本和合同試行文本，廣西印發(fā)了服務導則[3]。各地區(qū)的目標是引導建設單位將全過程的項目管理咨詢服務委托給一家企業(yè)，為項目建設提供涵蓋前期策劃咨詢、施工前準備、施工過程、竣工驗收、運營保修等各階段的全過程工程項目管理咨詢服務。

3 煙草行業(yè)工程咨詢現(xiàn)狀

目前，煙草行業(yè)工程咨詢均是采用傳統(tǒng)模式的咨詢方式，這種方式在一定時期內解決了工程項目各階段的專業(yè)需求,但是傳統(tǒng)單項咨詢模式下項目進度偏慢、建設周期過長、潛在風險較大等問題也較為突出，分析原因，主要有以下幾個方面：

3.1 前期勘察設計缺乏可靠的決策論證

國內外大量工程實踐證明,勘察設計階段對整個項目的總投資影響最大，影響工程造價的可能性為75%～95%，而施工階段項目總投資的影響僅有5%～10%。長期以來，對勘察設計工作成果的技術審查、專家論證等由于單獨事項咨詢費用低，受托咨詢單位不夠重視，造成項目決策科學性、合理性得不到保障，且即便由此導致的問題在施工過程暴露了出來，由于各個階段咨詢單位負責的內容不同，也很難再追究原勘察設計單位、咨詢單位的責任。

3.2 工程體系被碎片化

工程項目是一項復雜的系統(tǒng)工程，從項目立項、環(huán)評、壓覆礦、防雷、消防、勘察、設計、報建、規(guī)劃審批到施工、各類檢測等等，涉及多個環(huán)節(jié)、諸多領域。按照煙草行業(yè)現(xiàn)有制度要求，每個階段均需要進行公開招標，這不僅需要大量的時間，也會導致工程建設體系被碎片化，一旦項目建設的內在聯(lián)系被分割開來后，建設單位管理人員在后期要花費大量的精力進行協(xié)調、整合，否則難以得到完整的服務體系，很容易導致工程管理中出現(xiàn)各種安全和質量隱患、投資風險等。

3.3 專業(yè)資源不足

投資項目報建及驗收階段的管理，基本上是由建設單位獨立完成的，煙草行業(yè)內鮮有咨詢單位介入參與的案例。由于國家、各部委和自治區(qū)現(xiàn)行的有關報批報建工作的標準、規(guī)范繁多，且經常出現(xiàn)變化調整，報建及驗收過程中需要協(xié)調的政府職能部門多，專業(yè)性強，建設單位很難通過建立健全報批報建、驗收的管理制度，確定完整的外部工作流程。在各單位項目建設分散、規(guī)模數(shù)量多樣化的情形下，也難以配置相關的專業(yè)人員資源，落實職責和分工。

4 煙草行業(yè)推行全過程咨詢的必要性

目前，煙草行業(yè)在工程勘察設計、招投標、監(jiān)理、審計等方面已廣泛引入第三方咨詢單位，相關的監(jiān)管制度、流程等也在逐步完善細化。但是項目建設全生命周期是個動態(tài)的過程，通過傳統(tǒng)的單項咨詢模式，雖然可以彌補特定項目周期內建設單位的局部專業(yè)缺陷，但不能保證項目建設全階段系統(tǒng)的銜接。與項目各參建方相比，建設單位的管理人員因信息不系統(tǒng)、專業(yè)性缺乏等，在項目管理過程中處于相對劣勢的地位，這種狀況也很難通過制定監(jiān)管制度、固定管理流程等方式得到根本改觀。因此，引入全過程咨詢服務的管理模式，整合傳統(tǒng)模式下報建、勘察設計、造價、監(jiān)理、驗收移交等各參建單位的咨詢服務內容，充分發(fā)揮咨詢單位在技術、人員、實踐經驗等方面的優(yōu)勢，是解決煙草行業(yè)工程項目建設目前所面臨突出問題的可行之路[4]。

5 煙草行業(yè)全過程咨詢推行建議

5.1 加強風險研究

全過程工程咨詢模式雖然是“專業(yè)人做專業(yè)事”，但是也存在風險點，比如咨詢方管控風險、資金風險等，均需要進行識別和有效規(guī)避。風險研究應貫穿全過程咨詢的整個過程，利用審計、法規(guī)、規(guī)范等監(jiān)督部門人員的專業(yè)知識，系統(tǒng)梳理，確保各層級、各階段風險的有效識別和管控。

5.2 完善制度流程

結合煙草工程投資項目特點，在試點的基礎上，根據(jù)地方政府相關指導意見，制定全過程工程咨詢在煙草工程項目中的應用方法，包括所需的制度配套、監(jiān)督監(jiān)管、工程風險應對措施等。