論我國綠色信貸法律制度的完善

文/謝芳琳，中國人民銀行海口中心支行

近年來，雖然我國政府加強了環境保護方面的工作，環境污染問題得到了較大的改善，但總體上我國的環境問題仍然不容樂觀，所以還需要不斷探索保護環境的手段。大多數企業在生產過程中不重視環境保護是因為保護環境并不能為它們短時間內帶來經濟利益，而破壞環境也不會讓它們失去很多的經濟利益，當違法成本過低，它們自然就會選擇違法。因此，運用經濟手段來制約企業破壞環境的行為，轉變其發展理念，不失為一個好的方法。而綠色信貸的出現正逢其時，通過這樣的金融手段，可以很好地調節銀行信貸資金供給，從而實現資金的綠色配置，達到保護環境的目的。

1 綠色信貸法律制度的內涵

對于綠色信貸，學界并沒有一個統一的定義，國內學者對其的定義各有不同。有學者認為綠色信貸是指商業銀行在信貸的發放過程中應當體現綠色環保的理念，即商業銀行應當優先支持資源節約型、環境友好型的企業或組織的信貸需求。也有學者認為綠色信貸是指在低碳經濟時代背景下，商業銀行在金融資源配置和金融經營決策過程中，注重資源消耗和環境保護，追求生態效益，促進生態建設和經濟可持續協調發展的一種融資形式。

據此，筆者認為對“綠色信貸”可以從以下兩個方面進行理解：一是對于政策限制或者是淘汰類的行業，尤其是“兩高一剩”的行業，商業銀行應當限制放貸，甚至是停止貸款并催繳已發生的貸款；二是對于綠色產業，商業銀行應當給予貸款傾斜，促進這些行業的發展。因此，可將“綠色信貸”定義為“通過商業銀行的信貸行為引導貸款資金的流向，對環境友好型產業給予信貸支持，對污染產業的貸款予以限制甚至停止發放貸款，從而達到保護環境的目的。”而綠色信貸法律制度則是保障綠色信貸政策能夠有效實施的各項法律規范的總和。

2 我國綠色信貸制度存在的問題

2.1 綠色信貸法律制度依據不足

我國對綠色信貸的關注始于上世紀90年代，1995 年，中國人民銀行發布了《關于貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題的通知》，要求各級金融部門在信貸工作中落實國家環境保護政策，我國綠色信貸制度由此逐步確立。2007年，國家環保總局、中國人民銀行、中國銀監會共同發布了《關于落實環境保護政策法規防范信貸風險的意見》，我國的綠色信貸制度由此正式啟動。 此后，各部門陸續發布了多個政策文件，這些政策文件構成了我國綠色信貸制度的體系框架。而近些年以來，我國也相繼出臺了關于綠色信貸制度的國家和地方立法。但是總體而言，立法較為分散，不成體系。在國家層面，《節約能源法》第65條、《循環經濟促進法》第45條、《土壤污染防治法》第72條、《微電網管理辦法（征求意見稿）》第2 7條均是關于綠色信貸方面的立法，從中我們不難看出有關綠色信貸方面的立法多數是以單一的條款分散于法律及部門規章之中，這些條款多為原則性、倡導性立法，沒有具體的實施程序。也就是說目前缺乏一套較為完善的，能夠規范各方權利、義務和責任的綠色信貸法律制度，這極其容易導致綠色信貸缺乏有效的法律保障。在地方層面，多個省市通過條例、辦法等形式對綠色信貸進行了制度上的規范。根據筆者目前收集到的資料，只有《山西省綠色信貸政策效果評價辦法（試行）》、《河北省綠色信貸政策效果評價辦法（試行）》、《泰州市綠色信貸信息共享管理辦法》、《安徽省企業環境信用與綠色信貸銜接辦法（試行）》 是專門針對綠色信貸出臺的，而《吉林省大氣污染防治條例》、《天津市水污染防治條例》、《浙江省資源綜合利用促進條例》等雖然也涉及到綠色信貸，但是只見諸于個別條款中。即使有省市專門針對綠色信貸出臺規定，但是地方立法的法律位階較低，適用范圍僅限于特定的行政區域。因此，關于綠色信貸制度的完整明確的頂層設計還未出臺，法律依據明顯不足。

2.2 綠色信貸配套制度不完善

目前，在綠色信貸方面并沒有一個統一的評估標準，商業銀行各自為政，都是根據自己的利益來制定相關的評估標準，這導致銀行貸款門檻高低不一，有可能導致一些綠色信貸項目在不同的銀行貸到的資金享受到的優惠政策存在差異，也有可能放寬綠色信貸的準入條件。因此，一個統一的評估標準的缺失從長遠來看對綠色信貸的發展極為不利。另外，我國商業銀行的環境風險管理體系尚有不足之處。借款企業的環境信息是銀行開展綠色信貸授信審批的重要依據，但是由于各銀行的水平有差異，尚存在著一些銀行不能把控借款企業環境風險的情況，而這往往很容易導致審查流于形式，從而導致綠色信貸的目標就不能真正實現。

2.3 綠色信貸監督機制不健全

根據相關規定，環保部門、金融監管部門對于綠色信貸具有管理職權。但是，如果只依靠環保部門、中國人民銀行、銀保監會顯然還不夠，監管機制明顯不健全。對綠色信貸的監督管理不能僅依靠政府部門，還需要每個公眾的參與。只有在公眾的監督之下，銀行才能更自覺地落實綠色信貸政策，避免違規發放貸款給污染企業。但是根據銀行向外披露的信息來看，有些銀行并沒有將綠色信貸發放的整個過程披露出來，所以導致公眾難以發揮監督的作用。總體而言，公眾監督在綠色信貸執行過程中發揮的作用不大。

3 完善我國綠色信貸法律制度的建議

3.1 明確綠色信貸法律制度的立法模式

我國的綠色信貸法律依據目前仍然分散于多個立法之中，這其中最大的原因是還沒有真正確定綠色信貸法律制度的立法模式。對于綠色信貸法律制度的立法模式，學界觀點不一，歸納起來，可以分別為獨立型和融入型。獨立型是指單獨制定一部關于綠色信貸的法律，例如制定《綠色信貸法》。融入型是指通過對現有的法律進行修訂，將綠色信貸的規定融入其中。筆者認為，目前采取融入型的立法模式較為合適，因為修訂法律往往比出臺一部法律更為快速，且能夠節約更多的立法資源。因此，可以考慮修改《商業銀行法》或《環境保護法》，將綠色信貸納入其中，同時明確各方的權利、義務和責任，提高違法成本，確保綠色信貸的長遠發展。

3.2 完善相關的綠色信貸配套制度

一般而言，在宏觀上出臺了綠色信貸的基本法律，也應注重在微觀上圍繞該基本法律建立相應的配套制度。因此，除了要盡快將綠色信貸納入相關法律規范之中，還要圍繞綠色信貸出臺一系列的操作規則，從而加強綠色信貸制度的可操作性，使綠色信貸法律制度不再是空中樓閣。一方面，統一綠色信貸的評估體系，出臺相關的指導目錄，指導商業銀行準確界定借款企業提供的環境信息，避免給污染嚴重的企業過高的貸款資金或享受較為優惠的政策。另一方面，制定銀行風險管理指南，指導銀行對內部環境風險管理系統進行完善，從而提高對項目環境風險的識別能力。該指南主要包括專門的組織機構、科學的管理指標和可持續的人才供應三個方面的內容。

3.3 加強綠色信貸監督機制

監督機制有利于推動綠色信貸的有效實施，所以如何構建一個有效的監督機制是當前亟待解決的問題。除了相關部門要盡到監管職責之外，也要努力保障公眾的監督權。隨著社會的發展，公眾的環保意識愈發強烈，所以要想促進綠色信貸的有效實施，公眾監督是不可忽視的一環。信息披露是公眾行使監督權的前提，因此相關部門，例如中國人民銀行、銀保監會、環保部門等要建立聯動機制，構建一個信息共享平臺，及時向社會公眾披露與綠色信貸有關的，尤其是各銀行執行綠色信貸情況的信息。通過這些信息，公眾則可以更好地發揮監督的作用，從而建立起一個從監管部門到公眾的有效的監督機制，對綠色信貸的實施進行有效的監督。