混凝土水泥制品生產許可證發證歷程和后生產許可證時代質量管理探討

吳汝莉

（云南省建筑材料產品質量檢驗研究院 云南 昆明 650106）

0 引言

20世紀80年代，隨著我國經濟體制改革的深入，我國國民經濟開始進入了高速發展階段，一些不具備生產條件的混凝土水泥制品企業一哄而起，盲目上馬，管理混亂，粗制濫造，致使不少質量低劣的產品流入建設工地，導致工程質量事故時有發生。為了保證直接關系公共安全、人體健康、生命財產安全的重要工業產品的質量安全，1989年10月，國家開始對重要工業產品實施工業產品生產許可證制度管理，混凝土水泥制品被列為重要工業產品之一，申報生產許可證的企業需要進行實地考核和產品質量檢驗，確認企業是否具備持續穩定生產合格產品的能力，如果現場實地考核和產品質量檢驗符合《混凝土水泥制品生產許可證實施細則》要求，經行政部門審批方可取得生產許可證，生產許可證有效期為5年，到期需要重新申報，規定企業取得生產許可證才可以從事申證產品的生產經營活動，任何企業未取得生產許可證，不得生產實行生產許可證管理的產品，這項管理制度的實施為規范水泥制品市場秩序、提高產品質量以及保證工程質量安全發揮了非常重要的作用。

1 混凝土水泥制品生產許可證管理發證歷程

1984年，為了加強混凝土水泥制品質量管理，確保混凝土水泥制品的質量，促使企業向社會穩定提供合格產品，根據國務院1984年4月7日發布的《工業產品生產許可證實行條例》和國家經委1984年7月10日發布的《工業產品生產許可證管理辦法》的有關規定，1989年10月，由國家建筑材料工業局生產許可證辦公室和建材產品生產許可證聯合辦公室發布了《混凝土水泥制品生產許可證實施細則》，對預應力輸水管（震動擠壓工藝）、預應力輸水管（管芯纏絲工藝）、承插式自應力鋼筋混凝土排水管、輕型鋼筋混凝土排水管、重型鋼筋混凝土排水管和鋼絲網水泥農船這六種產品，實施工業產品生產許可證制度管理。

1996年12月13日，國家技術監督局全國工業產品生產許可證辦公室發布了全許辦 (1996)33號《關于批準水泥混凝土輸水管產品生產許可證實施細則及檢驗單位的通知》，對預應力輸水管（震動擠壓工藝）、預應力輸水管（管芯纏絲工藝）、承插式自應力鋼筋混凝土輸水管、預應力鋼筒混凝土管和其它水泥混凝土輸水管（按照標準化要求經有關部門備案的企業標準） 這5種產品，實施工業產品生產許可證制度管理，取消了承插式自應力鋼筋混凝土排水管、輕型鋼筋混凝土排水管、重型鋼筋混凝土排水管和鋼絲網水泥農船的生產許可證，1996版實施細則的名稱由原來的《混凝土水泥制品生產許可證實施細則》改為《混凝土輸水管產品生產許可證實施細則》。

2003年3月27日，全國工業產品生產許可證辦公室發布了全許辦(2003)27號“關于發布《混凝土輸水管生產許可證換(發)證實施細則》及檢驗單位的通知”，對自應力混凝土輸水管、預應力輸水管（震動擠壓工藝）、預應力輸水管（管芯纏絲工藝）、承插式自應力鋼筋混凝土輸水管、預應力鋼筒混凝土管以及其它混凝土輸水管這5種產品繼續實施工業產品生產許可證管理。

2007年4月4日，全國工業產品生產許可證辦公室公布了編號為XK08-002《輸水管產品生產許可證實施細則》，并于2007年5月20日實施，對自應力混凝土輸水管、預應力輸水管（一階段管）、預應力輸水管（三階段管）、預應力鋼筒混凝土管、混凝土低壓排水管、鋼筋混凝土排水管、頂進施工法用鋼筋混凝土排水管、玻璃纖維增強塑料夾砂管、玻璃纖維纏繞增強熱固性樹脂夾砂壓力管和離心澆注玻璃纖維纏繞增強不飽和樹脂夾砂管這10種產品，實施工業產品生產許可證制度管理。由于2007版《混凝土輸水管產品生產許可證實施細則》中增加了玻璃纖維增強塑料夾砂管、玻璃纖維纏繞增強熱固性樹脂夾砂壓力管和離心澆注玻璃纖維纏繞增強不飽和樹脂夾砂管產品，這3種輸水管的主要原材料摻加了有機材料，故2007版實施細則的名稱由2003版的《混凝土輸水管產品生產許可證實施細則》改為《輸水管產品生產許可證實施細則》。

2009年4月10日，全國工業產品生產許可證辦公室公布了編號為XK08-002《輸水管產品生產許可證實施細則》，并于2009年5月1日實施，對自應力混凝土輸水管、預應力輸水管（一階段管）、預應力輸水管（三階段管）、預應力鋼筒混凝土管、混凝土低壓排水管、鋼筋混凝土排水管、頂進施工法用鋼筋混凝土排水管和玻璃纖維增強塑料夾砂管這八種產品，實施工業產品生產許可證制度管理。由于玻璃纖維增強塑料夾砂管、玻璃纖維纏繞增強熱固性樹脂夾砂壓力管和離心澆注玻璃纖維纏繞增強不飽和樹脂夾砂管3個產品行業標準合并成了1個國家標準（GB/T21238—2007《玻璃纖維增強塑料夾砂管》），因此，發證產品數量由2007年的10個產品調整為8個產品。

2009年12月29日，全國工業產品生產許可證辦公室公布了編號為XK08-002《輸水管產品生產許可證實施細則》，并于2010年2月1日實施，繼續對自應力混凝土輸水管、預應力輸水管（一階段管）、預應力輸水管（三階段管）、預應力鋼筒混凝土管、混凝土低壓排水管、鋼筋混凝土排水管、頂進施工法用鋼筋混凝土排水管和玻璃纖維增強塑料夾砂管這八種產品，實施工業產品生產許可證制度管理。

2010年7月4日，根據國務院國發[2010]21號《國務院關于第五批取消和下放管理層級行政審批項目的決定》，2011年1月1日起，輸水管生產許可證發證由國家發證下放至各省質量技術監督局審批發證。

2011年1月19日，國家質量監督檢驗檢疫總局公布了編號為（X）XK08-002《輸水管產品生產許可證實施細則》，并于2011年1月19日實施，對自應力混凝土輸水管、預應力輸水管（一階段管）、預應力輸水管（三階段管）、預應力鋼筒混凝土管、鋼筋混凝土排水管、頂進施工法用鋼筋混凝土排水管和玻璃纖維增強塑料夾砂管這七種產品，實施工業產品生產許可證制度管理，國家質量監督檢驗檢疫總局發布的編號XK08-002《輸水管產品生產許可證實施細則》改為省級質量技術監督局的編號(X)XK08-002《輸水管產品生產許可證實施細則》，實施細則編號增加（X）表示省級發證。

2017年6月24日，根據國務院國發〔2017〕34號《國務院關于調整工業產品生產許可證管理目錄和試行簡化審批程序的決定》文件精神，取消了輸水管產品生產許可證制度管理，實施了20多年的輸水管產品生產許可證正式宣告結束。

20多年來，混凝土水泥制品生產許可證實施細則的名稱從混凝土水泥制品到混凝土輸水管再到輸水管，歷經了多次生產許可證的產品目錄調整，在實施的過程中，生產許可發證制度管理有力促進了混凝土水泥制品產品標準化、規模化、產業化，提高了該行業裝備技術水平和工藝管理水平，提高了企業產品質量檢驗和控制水平，并且培養了一大批高水平的產業工人和生產、技術、檢驗管理人員，使水泥制品行業的生產技術水平發生了較大的變化。

2 后生產許可證時代質量管理探討

輸水管產品生產許可證的管理取消，來源于我國進一步加強改革開放的大背景，是進一步改善營商環境和加強“放管服”改革的必然結果。20多年來，隨著一次次輸水管產品生產許可證實施細則的調整變化，隨著不同規模的企業新建或擴建，產生了越來越多、越來越大的輸水管產品生產線，輸水管產品的產能也和其他工業產品一樣，出現了過剩，供給側結構亟需改革。產能過剩帶來的直接問題就是價格戰，整個行業陷入惡性競爭，爭相降價的結果就是質量水平降低，競相賒銷和工程墊資，導致工程質量事故時有發生。

特別是投入較多人力物力財力好不容易已經取得生產許可證的企業，盡管產品質量好，無奈產品價格高，在低價競爭的市場產品反而沒有銷路，有的企業取得生產許可證只是為了提高企業形象，在許可證的招牌下該做什么產品還做什么產品，也沒有按照《輸水管生產許可證實施細則》組織生產。在國家取消生產許可證之前，行政管理部門也只能監管取證企業和取證產品，對于未取證企業或者取證產品按照合同或非標準生產的企業反而缺乏監管手段。在國家取消生產許可證之后，由于輸水管產品具有體積大、重量重，吊裝運輸復雜，監督抽查要借助于生產企業的吊裝設備和試驗裝置，而一些小型輸水管企業不具備吊裝設備和試驗裝置，不具備輔助的試驗條件，監督抽查也只能監管取證企業和取證產品，于是出現了國家監督抽查和省級監督抽查只管取證企業和產品，管不了不取證企業和產品的怪現象。

關于輸水管產品生產許可證管理的取消，行業內普遍的聲音是實施了那么長時間和那么嚴格的生產許可證管理，輸水管產品市場還這么亂，完全放開了豈不更是無法無天了，既然實施了那么長時間和那么嚴格的生產許可證管理，輸水管產品市場還這么亂，那這項管理所發揮的作用和存在的價值豈不也是存在疑問，既然行政手段收效不大，何不充分發揮市場管理。筆者認為可以加強混凝土水泥制品協會管理和監理單位職責，落實建設工程質量終身負責制，各司其職，各歸其位。

當然，任何政策就像任何事物一樣，從來都具有兩面性。近20年來，在生產許可證管監管下，一些取得生產許可證的中小型企業質量意識不斷增強，不斷完善生產工藝技術，采用先進立式徑向擠壓、芯模振動、微機控制自動化配料系統和螺旋焊接鋼筒等新技術生產鋼筒混凝土輸水管、鋼筋混凝土排水管和頂進施工法用混凝土排水管，管子內徑越做越大，外壓荷載和內水壓力級別越做越高，出現一批批真正特殊性、創新性、革命性的產品。筆者認為輸水管生產許可證取消后，一些規模化、多功能化的生產企業將會出現，輸水管的生產會更加高效靈活，品種會更加豐富，相應的更多新產品、新材料會越來越多、越來越快地出現在我們面前。

3 后生產許可證時代產品質量管理建議

目前，大中型輸水管產品企業管理較規范，生產工藝先進，技術水平較高，產品質量把關較好，并且通過取得生產許可證以后產品質量和管理水平也有較大的提高，但仍然有一些小型企業，管理上不夠規范，人員文化水平差，生產工藝條件控制不嚴格，產品標識內容不齊全，檢驗人員對標準的學習理解不到位，未能按標準進行的產品的出廠檢驗，在國家、省級監督抽查和日常委托檢驗中仍然存在混凝土輸水管的外壓荷載、保護層厚度、承插口工作面直徑、內表面裂縫和露筋質量不合格，無產品標識內容或者產品標識不完整現象。

為規范輸水管行業，嚴肅后生產許可證管理，筆者建議取消輸水管生產許可證后，各地州、市和縣級行政管理部門應加強監督抽查、風險預警監測、“二次抽檢”和專項整治工作，各項管理工作要深入徹底，監督抽查由各地州、市和縣行政管理部門牽頭，不定期的采用“拉網式”全覆蓋的突擊抽檢，如果生產企業沒有試驗裝置，抽檢產品可以集中到當地試驗裝置齊全完好的企業，使用企業的輔助設備，開展檢驗工作，不合格的產品要跟蹤整改情況，直至產品驗收合格方可出廠，促使企業穩定生產合格產品。風險預警監測是市場監督管理局在質量監管領域提出的新工作模式，旨在實現產品質量監管從“事后監管”向“事前預防”轉變，相關行政管理部門在確定風險預警監測項目時，應當關注輸水管產品承插口工作面直徑、內水壓力和接頭密封項目作為風險點監測，風險預警監測結果不合格的企業要進行警示約談，消除不安全風險，幫助企業提升產品質量，產品存在的潛在質量缺陷，還將與技術指標對標準提升相結合，推動產品標準制定修訂和修改。“二次抽檢”的方式也是勢在必行，各級市場監督管理局和建設局等相關行政管理部門聯合開展對銷售到建設工地的產品實施“二次抽檢”工作，否則如果施工現場使用了不合格產品，將給建設工程質量留下了不安全的隱患。

省級市場監督管理局還應該全面加強事中事后監管，認真履行監管責任，及時有效防范和化解風險，切實做到減證不減責任,要研究建立質量追溯體系和獎勵舉報管理，對惡意違法行為依法嚴懲重罰,要完善問題導向的監督抽查機制，加大對取消輸水管產品生產許可證管理后的監督抽查力度，擴大監督抽查覆蓋面和增加頻次，依法及時公開抽查信息，加大對不合格產品的查處力度，對存在行業性、苗頭性質量安全風險的產品開展專項整治。

4 結語

筆者見證了混凝土水泥制品生產許可證管理發證歷程和輸水管生產企業歷經了20多年生產許可證管理制度管理下的變化發展，隨著我國廣泛深入開展質量提升行動，實施質量強國戰略，輸水管生產企業取消生產許可證管理制度管理后，更應切實承擔質量安全管理責任，建立健全產品質量生產、檢驗檢測和售后服務等管理，確保產品符合產品標準要求，讓輸水管產品褪去“生產許可證產品”的神秘外衣，回歸其重要工業產品的屬性，該執行什么標準，就執行什么標準，該達到什么質量水平，就要達到什么質量水平，切實做到“以質量求生存，以質量求發展”，做企業，做產品，也終究要不忘初心，牢記使命，老老實實，扎扎實實做出高品質的好產品。