農(nóng)村土地延包接續(xù)政策的對策建議

韓德亮

《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，正式拉開了我國農(nóng)村土地二輪承包到期后延包30年工作的序幕。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，在保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的前提下，如何確保“長久不變”政策落到實處？針對這一情況，深入了解我省農(nóng)村土地延包工作存在的問題，結(jié)合實際，提出了我省土地延包工作應(yīng)該遵循的原則，以及我省農(nóng)村土地延包工作政策接續(xù)的幾點建議。

強調(diào)基層政府作用，縣、鄉(xiāng)級政府起主導(dǎo)作用。三輪土地承包的工作主體在基層，尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府應(yīng)實行黨委、政府負(fù)責(zé)制，全面負(fù)責(zé)三輪土地承包工作。要做到賞罰分明，如有出現(xiàn)重大問題應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人和“一把手”進行嚴(yán)肅處理。在二輪土地承包到期前，應(yīng)先行選擇具有代表性的村進行試點，通過不同類型村的土地延包試點工作，制定出臺適用于本地區(qū)的縣級三輪土地承包工作方案。同時，三輪土地承包工作需要多部門配合協(xié)調(diào)推進，相關(guān)部門應(yīng)立足本部門責(zé)任、發(fā)揮應(yīng)有作用、加強聯(lián)系，為土地延包工作提供堅實保障。要認(rèn)真落實中央要求，依法保護農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)權(quán)益，確保現(xiàn)有的土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，也確保適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能夠因時因地有序地推進。

穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系，真正實現(xiàn)“長久不變”。《意見》中強調(diào)：“第二輪土地承包到期后應(yīng)堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。”三輪土地承包工作最主要的目的是落實中央關(guān)于農(nóng)村承包地“長久不變”政策，而如何真正理解“長久不變”成為關(guān)鍵。真正的“長久不變”應(yīng)該明確的是，目前我國實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長久不變，這個制度從改革開放開始就引領(lǐng)了我國農(nóng)村改革的重大方向;其次，承包戶和承包地之間的關(guān)系長久不變，不能因為承包期的更迭變更承包關(guān)系。

但對于確實存在問題的地方，《意見》中也給出了解決方案，即對少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)，可在個別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。這樣，在解決目前存在的人地矛盾問題時，就可以在村集體范圍內(nèi)進行小調(diào)整。

解決歷史遺留問題，利用好確權(quán)新增地源。一直以來，農(nóng)村土地問題都是農(nóng)民群眾反映關(guān)注的熱點難點問題。農(nóng)民群眾想借此次三輪土地承包工作，可以重新建立承包關(guān)系的機會解決自家問題。為解決好大量存在的農(nóng)村土地糾紛工作，我省出臺了《全省涉農(nóng)縣（市、區(qū)）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁體系建設(shè)方案》，在方正、克山、阿城、五常、寶清、東寧等縣市開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和土地糾紛仲裁體系建設(shè)試點。那么，要利用好確權(quán)工作產(chǎn)生的新增地源，就要明確哪些耕地為新增地源。農(nóng)戶新開墾的耕地、未在二輪土地承包臺賬中體現(xiàn)的、超出5%部分的機動地，都可以作為新增地源納入三輪土地承包中，但是長期耕作中形成的磨牛地、農(nóng)田道路用地，則不能作為新增地源收回或者收費。對于新增地源的發(fā)包應(yīng)該慎重處理，要嚴(yán)格按照村民自治的原則，通過村民大會或者村民代表大會投票的方式來進行分配。

堅持執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”政策不變。“增人不增地、減人不減地”是我國農(nóng)村繼包產(chǎn)到戶之后的一項重要政策安排。該制度由貴州省湄潭縣于1987年首創(chuàng)，旨在解決因人口變動導(dǎo)致承包制不穩(wěn)定所帶來的諸多問題，如農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的土地投資預(yù)期;土地生產(chǎn)率下降;土地細(xì)碎化越來越嚴(yán)重;調(diào)地成本太高;不利于控制人口增長等。

該政策將人口與土地承包的關(guān)系進行固化，在承包期內(nèi)不再根據(jù)人口的變動重新調(diào)整承包地，從制度上割斷了新增人口與土地的聯(lián)系，減少了調(diào)地成本與麻煩，給農(nóng)民吃了“定心丸”。但對于新產(chǎn)生的無地人口來說，在承包期內(nèi)無法再通過調(diào)地來獲得土地，《意見》中指出，為避免承包地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷細(xì)分，進入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地導(dǎo)致生活困難的，要幫助其提高就業(yè)技能，提供就業(yè)服務(wù)，做好社會保障工作。因家庭成員全部死亡而導(dǎo)致承包方消亡的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)依法收回承包地，另行發(fā)包。通過家庭承包取得土地承包權(quán)的，承包方應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定事關(guān)農(nóng)民權(quán)利和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，堅持“增人不增地、減人不減地”的制度不動搖，有利于保持承包關(guān)系的長久不變，更有利于推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的進程。

有序推進土地流轉(zhuǎn)，積極探索有償退出機制。我省地處松嫩平原腹地，具有得天獨厚的黑土資源，是全國首屈一指的商品糧生產(chǎn)基地。據(jù)不完全統(tǒng)計，全省農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營面積超過7000萬畝。在三輪土地承包工作中，要積極推進土地流轉(zhuǎn)，倡導(dǎo)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，加大對農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體的支持力度，以新型經(jīng)營主體為依托，大幅提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，保證農(nóng)民穩(wěn)定持續(xù)增收。

此外，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，任何組織和個人不能強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)，也不能阻礙農(nóng)民的流轉(zhuǎn)。各地、各級政府部門應(yīng)結(jié)合本地實際，探索切實可行的有償退出機制。針對我省社保體系相對薄弱的實際，對退出農(nóng)戶應(yīng)給予更多的補助和就業(yè)出路。

鞏固扶貧工作成果，加大無地少地補償力度。在三輪土地承包工作中，應(yīng)進一步鞏固當(dāng)前的扶貧工作成果，不能因為耕地延包政策的偏差造成新的貧困人群的出現(xiàn)。針對在三輪土地承包工作中，仍無法獲得耕地的農(nóng)戶，可以考慮通過流轉(zhuǎn)的方式滿足其土地經(jīng)營的需求，也可以通過新型村集體經(jīng)濟組織來給予補償。總之，要結(jié)合本地實際提出切實可行的實施方案，對無地、少地農(nóng)戶進行相應(yīng)補償，確保每一位村集體成員都能享受到村民應(yīng)有的權(quán)利和收益，共享改革開放和經(jīng)濟發(fā)展紅利。

（作者系黑龍江省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心副調(diào)研員）

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