檢察機關防范內部干預司法辦案制度初探

韓東成 張元金

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件的記錄、通報和責任追究制度”“建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度”。在此精神指導下，2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳和中央政法委分別印發《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》和《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》（以下簡稱《兩個規定》）。隨后，最高人民檢察院根據《兩個規定》印發《關于檢察機關貫徹執行<領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定>和<司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定>的實施辦法（試行）》（以下簡稱最高檢《兩個規定實施辦法》）。2019年8月，最高人民檢察院又下發《關于建立過問或干預、插手檢察辦案等重大事項記錄報告制度的實施辦法》（以下簡稱最高檢《重大事項報告實施辦法》）并在全國四級檢察機關組織開展集中填報工作。上述文件的制定構建起檢察機關防范內部干預司法辦案制度，對防止檢察機關領導干部干預司法活動、插手具體案件處理，確保檢察官依法獨立公正行使職權，防止檢察機關內部人員過問案件，具有里程碑式的意義。

但是，認真研讀上述文件規定后不難發現其中仍然存在諸多問題，如正當過問行為與非法干預行為界限不清、記錄主體對象不明以及記錄、報告程序設置不盡科學等，導致實踐中出現檢察長“不愿管、不敢管”、檢察官“不愿記、不敢記”等異化現象。如何破解上述問題，切實發揮制度作用，成為健全完善檢察機關防范內部干部司法辦案制度規定的現實課題。

一、當前檢察機關防范內部干預司法辦案制度存在的現實問題

（一）正當過問行為與非法干預行為[1] 本文將“非法過問、干預、插手案件辦理行為”統稱為“非法干預行為”。的界限不清

現已發布文件的規定基本明確了對于檢察機關內部人員非法干預行為的記錄、通報和責任追究機制等，尤其需要指出的是，最高檢《重大事項報告實施辦法》第3條第2款在將檢察機關內部人員依照法定職責、按照法定程序的正當過問行為也納入其中的同時，并未對該兩種行為的記錄方式進行差別化處理，更未對正當過問行為是否應該被記錄、通報進行規定。加之當下對于檢察人員應當“全面、如實、客觀記錄”以及司法責任制等的強調，導致觀念上似乎已經形成并且在實踐中也有所呈現的一種傾向，即檢察官在辦案過程中，包括檢察長在內的具有正當監督管理權限的任何人都不能過問案件辦理，否則就要被記錄，并啟動通報、責任追究機制。此種傾向會導致對于檢察官權力監督管理作用的減弱，使人情案、關系案、金錢案的辦案風險增加。

（二）記錄主體和對象不明確

（三）相關程序性規定模糊

最高檢《重大事項報告實施辦法》第3條第2款規定：“因履行法定職責需要，向承辦人員了解正在辦理的重大事項有關情況的，或者對正在辦理的重大事項提出指導性意見的，應當依照法律程序或工作程序正式提出。”該條針對何為“法律程序”“工作程序”并未進行詳細說明，造成實踐中在具體應用時出現偏差。此外，上述規定明確“僅以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的，由承辦人員作為日常工作記錄在案后，依程序辦理”，同樣，針對何為“依程序辦理”也未進行詳細說明，對于此種情況是否應該啟動通報、責任追究機制規定不明。上述程序性規定模糊不清，在司法責任制改革的大背景下，加劇了檢察長、業務部門負責人即便在法律授權的范圍內也不敢、不愿行權的心理。

（四）如實記錄后的報告程序設置不合理

最高檢《兩個規定實施辦法》第13條規定：“檢察人員對所記錄的檢察系統內部人員過問案件線索，應當及時向部門負責人報告，部門負責人應當及時向分管院領導和所在單位紀檢監察機構報告。部門負責人或者院領導對所記錄的檢察系統內部人員過問案件線索，應當及時移交所在單位紀檢監察機構。”但是并無針對部門負責人、檢務督察人員或者院領導實施非法干預行為的報告程序，或為該規定考慮不周嚴之處，導致實踐中出現此種情況時無法操作或操作存在滯礙。

二、檢察機關防范內部干預司法辦案制度不盡科學完善導致的實踐障礙

（一）檢察長、業務部門負責人等“不愿管、不敢管”

根據法律規定，檢察長、業務部門負責人以及質量評查人員、檢務督察人員、流程監控人員均有權對檢察官辦理案件進行監督管理。上述文件規定未將正當監督管理行為與非法干預案件行為進行區分并進行差別化處理，導致“所有過問行為都要被記錄、通報甚至追責”的傾向和理念在檢察機關內部人員心中不斷深化。上述有權對檢察官辦理案件進行監督的人員因擔心被記錄、通報甚至追責而怠于行使法律賦予的監督管理職權，促使實踐中檢察長、業務部門負責人等人員“不愿管、不敢管”的苗頭出現并呈日益加劇之勢，檢察機關內部監督制約作用不斷減弱。這顯然與我國司法改革中“堅持突出檢察官辦案主體地位與加強監督制約相結合”的原則有不小的偏離。

（二）檢察人員“不愿記、不敢記”

一方面，檢察人員將案件關系人私下接觸自己的行為記錄下來，可能會產生一定的職業風險，所以承辦人一般不會選擇主動記錄干預情況。如發現部門負責人、檢務督察人員或者院領導實施違法干預行為，檢察人員的記錄按照現行報告程序會將記錄行為暴露在上述記錄對象的面前無疑。另一方面，基于檢察人員與記錄對象之間雙向聯系的私密性，承辦人不記錄或不如實記錄的行為很難被發現，導致檢察人員存在僥幸心理；此外，即便由此需要承擔一定的風險，出于對利益、人情或日后工作便利的考慮，承辦人可能會更傾向于承受這種風險。上述制度設計、利益權衡等種種因素，導致實踐中檢察人員“不愿記、不敢記”。

（三）防范內部干預司法辦案制度難以充分發揮實際作用

建立檢察機關防范內部干預司法辦案制度是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神、全面推進依法治國的重大舉措，對于排除檢察機關內部人員對檢察權行使的違法干預和影響具有重大作用。但是，記錄是檢察機關防范內部干預司法辦案制度的基礎和前提，沒有全面、如實、客觀的記錄，后續的通報、責任追究機制更無從談起。文件規定中記錄主體和記錄對象的不明確以及司法實踐中檢察人員不愿記、不敢記的現象，致使檢察機關防范內部干預司法辦案制度存在規范盲區。即便檢察人員頂住壓力，按照規定程序如實記錄，在向部門負責人、分管領導、單位檢務督察部門報告的過程中，極有可能因利害關系人的介入導致后續的通報、追責程序無法進行，進一步導致該項制度在實踐中難以充分發揮作用。

三、健全完善檢察機關防范內部干預司法辦案制度的對策建議

（一）正確區分正當過問行為與非法干預行為

最高檢《兩個規定實施辦法》第18條規定應當準確把握和區分檢察人員依法正常履行監督職責和違反規定干預案件行為的界限。筆者認為，正當履行監督職責的基礎在于了解案情或依法提出參考意見，應當將“過問”分為正當過問行為與非法過問行為。因履行正當監督職責，依照法律程序或者工作程序了解案情或提出參考意見的，可以認定為正當過問行為。而“干預、插手”從字面理解是指“參與本不該參與的事情”，具體到司法辦案，明顯屬于違法行為。所以筆者將過問、干預、插手案件辦理行為細分為正當過問行為與非法干預行為。二者之間的區別需要根據是否屬于履行正當監督的法定職責、是否按照法律程序或工作程序提出、是否具有以牟取個人私利為目的等條件，綜合判斷是否屬于非法干預行為。

1．如何判斷是否屬于履行正當監督職責的行為

三是群體利益訴求的延伸。網絡中有一類群體是以討伐個人或集體利益為目標而集中的一個群體，這樣的群體往往以知識型成員為主導者，通過有理有據的說明方式使群眾信服，號召更多人參與進來。聲勢浩大的群體容易加劇社會問題，發酵微小的社會事件，引起全社會的關注。

（1）需要明確檢察機關內部具有法定監督職責的人員范圍。通過分析《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》等法律以及最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》的規定，筆者認為，檢察機關內部人員中具有法定監督職責的人員包括檢察長、副檢察長、業務部門負責人以及流程監控員、質量評查員、檢務督察人員在內的其他具有正當監督權限的檢察人員。其他不具有正當監督權限的檢察機關內部人員的任何過問、干預、插手案件辦理的行為均應當認定為非法干預行為。

（2）需要明確的是上述人員的行為是否屬于履行正當監督職責的行為。如果上述人員不是基于履行正當監督職責，而是明顯具有以牟取個人私利為目的，向檢察官打招呼說情或施加壓力的，可以直接認定為非法干預行為。對于難以判定是否屬于履行正當監督職責的行為，則需要根據具體人員、具體情形分開討論。①針對檢察長，需要首先區分案件決定權和審核權。《人民檢察院組織法》第36條明確“人民檢察院檢察長”是檢察機關所有權力的總出口，檢察長可以以權力清單的形式將部分事項的決定權交由檢察官行使。筆者認為，針對權力清單中未授予檢察官的權力，檢察長當然行使案件決定權，有權了解并決定案件辦理工作，所以此時不存在非法干預行為。而針對權力清單中授予檢察官的權力，《兩個規定》明確檢察長、分管副檢察長因履行領導、監督職責，需要對正在辦理的案件提出指導性意見的，應當依照程序以書面形式提出。所以，此時應該通過是否依照法律程序來判定檢察長、分管副檢察長的行為是否屬于非法干預行為。②針對副檢察長，法律規定其是依據檢察長的委托，協助檢察長履行法律監督管理職責。需要明確的是，副檢察長只能在檢察長委托分管的范圍內行使檢察長職權，如超越分管范圍過問、干預、插手案件辦理，則屬于非法干預行為。③針對業務部門負責人，根據《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》的規定，其對于本部門其他檢察官辦理的案件具有審核權，在行使審核權的過程中了解案情的行為是被允許的，所以此時了解案情的行為應當認定為正當過問行為。但是，業務部門負責人無權改變檢察官決定，其對于案件提供參考建議是否屬于非法干預行為需要根據是否按照法律程序提出來確定。④針對其他具有正當監督權限的檢察人員，因不具有案件審核權，只能就案件情況向承辦人員進行了解、核實，所以需要討論的是上述人員了解案情的行為是屬于正當過問行為還是非法過問行為。最高人民檢察院針對上述工作制定了相應的工作程序，所以判斷上述人員是否構成非法過問行為主要看是否依照工作程序開展。因法律未授予上述人員提出參考建議的權力，所以上述人員以任何方式提出參考建議的行為均應當認定為非法干預行為。

2.如何判斷是否屬于依照法律程序或工作程序正式提出

最高檢《重大事項報告實施辦法》第3條第2款規定：“因履行法定職責需要，向承辦人員了解正在辦理的重大事項有關情況的，或者對正在辦理的重大事項提出指導性意見的，應當依照法律程序或工作程序正式提出。”如何判斷是否屬于依照法律程序或工作程序正式提出，筆者認為，應當針對不同人員進行分別討論。

（1）針對檢察長、副檢察長，《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第 10條規定：“檢察長（分管副檢察長）不同意檢察官處理意見的，可以要求檢察官復核或提請檢察委員會討論決定，也可以直接作出決定。要求復核的意見、決定應當以書面形式作出并歸入案件卷宗。”所以，判斷檢察長、副檢察長提出指導性意見的合法性關鍵在于是否以書面的形式作出。

（2）針對業務部門負責人，《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第19條關于業務部門負責人職責中并沒有規定其能夠直接向檢察官提出參考意見。為了提高案件辦理效率，筆者認為，可以參考《上海檢察機關落實司法責任制工作細則（試行）》第39條，規定業務部門負責人在行使審核權時，針對有不同意見的案件，可以在統一業務系統內審核時提出參考意見，但不得私下提出。如業務部門負責人認為檢察官決定確有錯誤的，可以通過召開檢察官聯席會議的形式，發揮集體智慧，為承辦檢察官提供參考意見。經檢察官聯席會議討論仍有分歧意見的，業務部門負責人可以提請檢察長、分管副檢察長審核。

（3）針對質量評查人員，《人民檢察院案件質量評查工作規定（試行）》第 5條、第20條規定了案件質量評查的方式及程序，明確質量評查應當依托案件質量評查智能輔助系統，以網上評查為主、網下評查為輔的方式，嚴格依照“選取被評查案件；調閱相關材料，向辦案人員等了解相關情況；提出評查意見；檢察長或者檢察委員會審定評查結果；反饋評查結果”的程序進行質量評查工作。如調閱涉及國家秘密或者重大敏感問題的材料，應當報經本院檢察長或者有批準權的上級人民檢察院批準。針對如何調閱相關材料，上述工作規定并未提及。筆者認為，為規范評查流程，質量評查人員在調取相關紙質材料時，除應遵守上述程序外，還應當出具書面情況說明，明確紙質材料調取原因、調取用途和歸還時間等情況并簽字后交由案件承辦人員附卷。履行上述程序后，才能認定質量評查人員了解案情的行為成立正當過問行為。

（4）針對檢務督察人員，《人民檢察院檢務督察工作條例》第12條、第13條規定檢務督察部門在決定對具體案件行使督察權之前，必須報請檢察長批準后才能依照第15條的規定采取查閱、調取、復制與督察事項有關的材料、案卷等措施進行初步調查核實工作。在初步調查核實后認為需要立案調查的，應當報請檢察長批準后，以調查組的形式開展工作。所以，檢務督察人員在了解案情、查閱案卷之前必須經檢察長批準，如未經檢察長批準，擅自了解案情、查閱案卷則應當認定為非法過問行為。在成立調查組后，檢務督察人員不能以個人名義了解案情，必須以調查組的名義開展調查工作。如以個人名義了解案情的，成立非法過問行為。該條例并未針對查閱案卷的程序進行規定，但筆者認為，可以參照上述質量評查人員在調取卷宗時的程序以書面的形式記錄查閱案卷的情況并附卷。

（5）針對流程監控人員，《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》第2條規定了流程監控工作的范圍僅限于“正在受理或者辦理的案件程序是否合法、規范、及時、完備”，在發現問題后，對如何履行調查核實權并未進行規定。筆者認為，如果流程監控人員超越上述范圍，向案件承辦人了解案件實體辦理情況或打聽已經起訴至法院的案件審理情況，則構成非法過問行為。在實踐中，流程監控人員在核實具體問題時一般采用口頭的形式，針對此種情況的處理詳見下文。

3．針對私下了解案情、提出意見的處理情形

最高檢《重大事項報告實施辦法》第3條第2款規定：“……僅以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的，由承辦人員作為日常工作記錄在案后，依程序辦理。”但是，筆者通過分析相關文件規定發現，檢察長、分管副檢察長以及業務部門負責人行使決定權、審核權必須通過書面的形式或者在統一業務系統內行使以達到全程留痕。針對以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的應按照何種程序辦理并未規定。筆者認為，針對以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的情況不能一概認定為非法干預行為，而應根據不同規定，結合具體人員、具體情形綜合分析認定是否屬于非法干預行為。

檢察長、分管副檢察長、業務部門負責人具有業務領導權和案件審核權，故筆者認為，檢察長、分管副檢察長、業務部門負責人基于審核權以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出需要了解正在辦理的案件有關情況的，或者檢察長、分管副檢察長以口頭或者短信、微信、電話等形式私下對正在辦理的案件提出指導性意見的，不能直接認定為非法過問行為。考慮實踐中因提高效率等因素導致采用口頭或者短信、微信、電話等形式了解案情、提出參考性意見的情況較為常見，為充分發揮檢察長、分管副檢察長、業務部門負責人的監督指導功能，杜絕“不愿管、不敢管”的情況出現，上述情況均可以通過檢察官撰寫書面情況說明的形式將時間、地點、介質等要素詳細記錄后附卷或上傳至統一業務系統內的做法，補齊形式瑕疵。此時，上述人員私下提出的行為成立正當過問行為。針對業務部門負責人，根據前文所述，其提出參考性意見必須嚴格依照法定程序，不能以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出。所以，筆者認為，業務部門負責人以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出參考意見的，應當直接認定為非法干預行為。

針對質量評查人員及檢務督察人員，根據上文分析及文件規定，其履行監督職責通常以書面調取案卷材料或在統一業務系統內評閱的形式開展，并不能以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出。所以，上述人員以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出了解案情的，應當直接認定為非法過問行為。針對流程監控人員，其職責是對正在受理或者辦理的案件程序進行監督，對案件辦理實體問題沒有監督權。在實踐中，流程監控人員發現問題后，也多以口頭的形式向承辦人核實相關案件程序情況，如情節輕微，則會依據《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》第17條第1款的規定口頭提示案件承辦人員。所以，流程監控人員是依靠檢察內網中統一業務系統或流程監控預警系統來發現問題，為提高工作效率，考慮到流程監控人員僅對案件程序情況較為了解。對實體辦理情況多不熟悉，故流程監控人員在正常工作時間、地點以口頭或者短信、微信、電話等形式提出了解案件程序性信息的，可以認定為正當過問行為。如超越正常工作時間、地點，私下提出了解案件程序性信息的，應當認定為非法過問行為。

綜上，筆者認為，檢察長、分管副檢察長、業務部門負責人基于審核權以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出了解正在辦理的案件有關情況的，或者檢察長、分管副檢察長以口頭或者短信、微信、電話等形式私下對正在辦理的案件提出指導性意見的，經承辦檢察官通過書面情況說明的形式將時間、地點等要素詳細記錄附卷或上傳至統一業務系統中的，成立正當過問行為。流程監控人員在正常工作時間、地點以口頭或者短信、微信、電話等形式提出了解案件程序性信息的，可以認定為正當過問行為。業務部門負責人、質量評查人員及檢務督察人員以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出參考意見或了解案情的，均構成非法干預行為。

4．將正當過問行為與非法干預行為區別記錄

根據“全面記錄、全程留痕”的要求，筆者認為針對上述正當過問行為，承辦人可以通過書面情況說明的形式記錄在案，并存入檢察內卷或者上傳至統一業務系統內，以備日后核查，此時無須啟動通報以及責任追究機制。針對非法干預行為，因其違背文件精神，情節較為惡劣，對檢察官獨立正確辦案構成威脅和影響，故應當按照規定啟動通報及責任追究機制。針對承辦人員一時難以判定是否屬于非法干預行為的情形，承辦人應當記錄在案后，根據后續程序層報檢察長，由檢察長決定是否啟動通報及責任追究機制。如檢察長認為行為屬正當過問行為，即無須啟動通報及責任追究機制。

（二）明確記錄主體和對象

完善檢察機關內部干預司法辦案制度，首先要明確記錄主體和記錄對象。實踐中有部分檢察人員認為，對于記錄主體和對象應作嚴格解釋，司法警察、檢察技術人員、檢務督察人員等司法行政人員因不具有辦理案件的職權不能將其納入記錄主體和對象的范圍。但筆者認為，將司法行政人員納入記錄主體和對象十分有必要。司法警察、檢察技術人員、檢務督察人員在履行職責時可能接觸到具體案件，對案件情況可能存在一定的了解。其他司法行政人員，如辦公室、政治部人員，雖不接觸具體案件，但其具有對檢察官考核和管理的職責，存在因私人關系向承辦人員非法過問、干預、插手案件辦理的風險，所以也應該將之納入記錄主體和對象。針對檢察機關聘用制文員，雖不具有司法人員編制，但是其在司法實踐中所起的作用往往不亞于檢察輔助人員，所以也應將之納入記錄主體和對象。

（三）完善相關程序

1．完善記錄后的報告程序

為避免檢察長、分管副檢察長、部門負責人、檢務督察人員“既當運動員，又當裁判員”的情況出現，筆者認為，可以采用逐級報告和定向報告相結合的報告程序。最高人民檢察院應當建立檢察機關內部人員非法干預信息專庫，針對一般檢察機關內部人員非法干預案件，應當錄入信息專庫，并逐級報告部門負責人、分管院領導和檢務督察部門。對于部門負責人、檢務督察人員、副檢察長非法干預行為的記錄，則應當賦予記錄人員通過信息專庫定向報告至檢察長的權力。如檢察長以牟取個人私利為目的，在行使審核權時，向承辦檢察官打招呼說情或施加壓力的，記錄人員可以通過信息專庫直接將記錄情況上報至上級檢察院的檢務督察部門，以打消記錄人員害怕被打擊報復的顧慮，防止非法干預行為被正常記錄后不能得到處理的現象發生。

2．建立相關激勵機制、創建多元化的記錄方式

基于檢察院內部的監督管理關系，如果完全依靠檢察人員的主動、自覺、單方啟動非法干預行為的記錄程序，則難以發揮檢察機關防范內部干預司法辦案制度的實際作用。筆者認為，要真正解決記錄主體不愿記錄的問題，讓檢察機關防范內部干預司法辦案制度落到實處，一方面，需要明確記錄主體和過問主體之間的責任區分，建立司法人員主動記錄非法干預行為的激勵機制，健全司法人員履行職責保護機制，打消承辦人員的后顧之憂。另一方面，應當創建多元化的記錄方式來預防非法干預行為。除司法人員成為記錄啟動主體之外，還應當設置司法機關之外的啟動主體作為補充。例如，信訪部門、檢務督察部門接到群眾的來信來訪，經調查，群眾所反映的情況屬實，則應當主動將非法干預情況錄入信息專庫，并啟動通報、責任追究程序。同時，繼續跟蹤、監督記錄情況，與反映問題的群眾保持聯系，及時回復處理結果，充分發揮外部監督的作用。