財政預算管理改革與高校責任預算管理體系的構建

范文龍 長安大學計劃財務處

預算管理在高校財政管理中起到至關重要的作用。現代財政管理模式下，高校財政預算大致可分為全面預算和責任預算兩種形態，前者將學校的各項經濟活動作為預算對象，實現了高校收支情況的系統預算，確保了高校收支的平衡。而后者將學校內的各個責任中心當作預算主體，在預算過程中重視對各項經濟活動內容的預算，這一預算方式的本質在于：依托權責關系分解全面預算內容，并在全面預算分層落實中，提升高校的預算管理質量。財政預算改革背景下，構建責任預算管理體系已經成為高校預算管理工作開展的內在要求。

一、高校財政預算改革的特點

近年來，我國對于高等教育的重視程度不斷加深，高等院校陸續開展教育管理過程的改革。財政預算改革是高等院校管理改革的重要內容。從預算管理改革過程來看，其主要是圍繞高校經濟活動中的公共財政來開展的，公共財政本身不僅具有彌補市場失效、為市場提供公共服務的特點，而且非市場盈利性和法治化的特征極為突出。財政預算直接關系著公共財政資源的配置和應用質量，高校管理改革背景下，有必要進行財政預算管理方式的創新，以此來確保預算內容的完整化和明晰化，進而在規范、透明、法治的預算流程中，提升高校公共財政資源的利用效率和質量，進而更好地為高校教育教學工作服務[1]。

二、高校財政責任預算管理問題

(一)校內部門預算缺乏整體性

在權責關系的指導下，系統分解和落實全面預算內容是高校責任預算的基本要求。然而在現階段的高校預算管理中，校內預算缺乏整體性問題較為突出，在實際預算中，部門預算未能系統考慮的校內預算的整體情況，這使得部門預算和校內預算脫節，兩者分裂、沖突較為嚴重。校內預算內容在確定財政補助收入金額中發揮著重要作用，而部門預算的出發點在于本部門教育工作和科研項目的開展，這使得部門預算金額、實際支出金額偏大問題較為突出；在這兩種預算方式的作用下，高校容易出現校內財政赤字問題。從現代財務管理角度來看，高校當下的校內預算和部門預算本身具有較強的隨意性和無序性，其不僅影響了高校財政預算部門的權威性，而且容易造成校內財務管理失控，阻礙高校教育教學及其他工作的開展。

(二)責任預算要求未得到滿足

預算到邊、責任到底是高校責任預算管理體系建設應用的基本要求[2]。其中，預算到邊明確了高校責任預算的范圍，其要求高校的預算工作應涵蓋各個部門經濟性活動的所有內容，預算過程不留盲區；而責任到底指出：高校在經濟性活動中還應重視責任的分解和落實，在實際分解和落實中，應注重責任細分和作業成本管理等方法的應用，以此來確保各部門能積極地承擔預算落實的主體責任。然而在當前管理中，預算到邊、責任到底的要求未能得到真正滿足。

一方面，在預算過程中，高校未能將所有的資金納入責任預算方案當中。譬如，在高校收支方面，高校往往僅會考慮創收單位上繳學校的部分，其余部分不予考慮。同時校內預算缺乏對各院系基金收入的考慮，這使得校內一部分資金脫離預算的監控，降低了高校預算管理質量。另一方面，校內預算項目還存在沒有明確責任主體的問題，譬如在高校財政支出管理中，由學校統一支出的資金占據了較高的比例，而學校未能將這部分資金分解到具體的部門，致使資金使用過程中缺乏可控的責任主體，影響了責任預算的質量。

(三)預算執行和控制尚不到位

預算執行和控制是高校預算管理體系建設應用的重要組成。現階段，高校預算執行與控制中尚存在以下問題：其一，高校預算執行與控制缺乏較為健全的控制體系，而且控制手段缺失，這使得實際控制中存在較多漏洞，一部分高校未能實現校內資金核算和結算的集中管理。其二，校內預算執行與高校的業務開展關系密切，然而相比于市場企業，有較多學校在開展業務工作時存在責任不清晰、業務流程不順暢問題，這使得高校的業務開展效率較低，阻礙了業務實踐中財政預算項目的管理。其三，高校和校內部門雖然積極地開展了預算管理工作，但在預算執行過程中，有的主體責任意識不強，其不能按照預算指標規范的要求進行項目建設控制，這使得財政預算控制滯后問題較為突出，降低了財政預算的整體質量。其四，要開展高效化的預算管理，還應在預算執行過程中對預算執行方法、預算執行效果進行考核，以此來發現、改進預算管理問題，然而高校在預算管理中往往忽視了對預算執行效果的考核，同時缺乏相應的獎勵和懲罰措施，這不僅造成了預算執行不力問題，而在使得高校資金浪費問題較為明顯，基于此，有必要在財政管理改革背景下，進行高校預算執行和控制的進一步優化。

三、高校責任預算管理體系構建策略

(一)科學設置責任預算管理目標

科學合理地設置高校責任預算管理目標能為后期的預算管理提供指導。新時期，構建高校責任預算管理體系，從目標設計階段就需做到校內預算與部門預算的有機統一。一方面，在高校預算管理中，財政部門應系統分析責任單位提供的預算信息，然后在考慮高校實際情況的基礎上，差異化的進行預算批復，避免高校財政預算出現一刀切問題；另一方面，在校內部門責任預算中，要求各部門的預算要立足于校內預算的實際，即應做到部門預算與校內預算的銜接，隨后，應在審核定額、指標劃撥的要求下，進行超支不補和節余留用管理，以此來強化各責任主體的責任意識，確保責任主體能合理地進行部門責任預算，并規范使用財政資金，確保高校資金管理的科學性、規范性。

(二)重視高校內部財政管理創新

集權與分權是高校財政管理體制建設的核心。財政預算管理改革背景下，高校也應該在《高等學校財務制度》的指導下，結合自身的工作實際，靈活地使用集權式和分權式體制，以此來提升本校的財務管理質量[3]。現階段，高校所面臨的外部環境較為復雜，為適應本校財務管理要求，越來越多的高校采用分權式開展自身的財務管理。在高校責任預算管理體系中，高校也應適時地建立分權式預算管理體系，實現高校內部責任預算的適度放權。值得注意的是，在分權式預算管理體系創新應用中，還應注重以下要點：一是高校要重視責任預算分權的授權管理，確保管理的責任主體有較高的財政管理能力；二是在責任預算分權管理中同樣需要堅持統一領導的要求，確保本校財務預算管理目標的一致性。三是應加強高校經濟活動的資金結算和會計核算，確保校內財務資金使用的規范性、透明性和高效性。

(三)強化高校經濟責任制的落實

相比于傳統的高校預算管理，責任預算管理體系更加重視高校經濟責任制度的落實。在責任預算管理體系下，經濟責任的落實需要先進行經濟責任分解，即高校應在可控性原則的指導下，將全面預算的內容分解到各個責任中心，在建立財政管理模式的基礎上，對自身的業務流程進行優化，并進行預算執行過程的控制和激勵，保證責任主體能積極地履行自身職責。值得注意的是，高校的責任主體較多，如黨政職能部門、資產經營公司、有創收能力的院系等都是較為主要的責任主體。在實際管理中，應按照《關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》的要求，建立符合校內實際的責任主體管理制度，確保經濟責任制得到落實。若有必要，還需建立與經濟責任制相匹配的利益機制，即對經濟責任主體進行考核，實現其利益與業績結合，以此來保證經濟責任制的落實質量。

(四)規范高校內部的業務流程

高校內部經濟性業務的開展對于責任預算管理體制的落實具有重大影響。基于此，在高校工作開展中，還應對自身的業務流程進行規范。一方面，在責任預算管理體系建設階段，就必須對高校的業務進行梳理，實現預算管理與具體業務的有效銜接；另一方面，針對高校教育教學、科研項目等活動的開展，應建立系統完善的管理制度和業務運行體系，確保業務管理的規范性、經濟性。此外，高校同樣需要對業務進行分解和落實，實現業務形態與高校預算責任管理的一一對應，以高效規范的業務流程來保證責任預算的順利實施。

(五)重視責任預算體系的考核

傳統預算管理模式下，高校對于財政預算的執行效果缺乏考核，這使得預算執行不規范、財政資金失控的問題較為突出。新時期，在責任預算管理體系建設、執行中，應重視責任預算體系執行效果的考核。其一，在考核初期，應建立明確的責任預算體系考核剛性指標，確保責任預算體系考核的規范性、有序性。其二，責任預算體系執行效果考核的結果應及時反饋，確保相應的責任主體能主動改進自身管理問題，確保財政預算管理責任落實。其三，應建立必要的激勵和考評制度，將責任制的個人利益與業績指標相結合，這樣能充分調動各經濟責任主體的積極性、主動性，提升高校財務責任預算管理質量。

四、結語

責任預算管理體系的建設和應用提升高校預算管理質量具有深刻影響。新時期，高校管理者只有充分認識到開展責任預算管理的必要性，然后立足于企業預算管理現狀，積極地進行責任預算管理體系創新，并加強責任預算管理體系執行和控制過程的管理，這樣才能進一步提升責任預算管理的質量，保證高校財政管理質量，促進高校的持續、穩定發展。