淺談城市地下空間資源協(xié)同開發(fā)規(guī)劃問題與對(duì)策

曹玥鋒

（太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030002）

城市空間的拓展方向可分為三種，水平拓展、垂直向上拓展及垂直向下拓展。水平拓展方向一直都是城市空間發(fā)展的主流方向，不過隨著資源利用的加大，現(xiàn)有資源出現(xiàn)緊張的局勢(shì)，城市空間建設(shè)中，逐漸加大了垂直向上及垂直向下的拓展，通過兩者協(xié)同作用來增大空間資源利用率，增強(qiáng)社會(huì)總體發(fā)展實(shí)力。

1 城市地下空間的概念辨析

城市發(fā)展中，高空建設(shè)已經(jīng)成為主要的發(fā)展趨勢(shì)，該工程一方面受到技術(shù)的約束，另一方面也需要投入較高的成本。且在發(fā)展中也出現(xiàn)了諸多的問題，人們也意識(shí)到不可一味地追求高空建設(shè)，地下空間資源逐漸成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。地下空間主要分為三個(gè)層次，分別為淺層、中層和深層。淺層主要用于敷設(shè)地下管網(wǎng)，中層主要用于創(chuàng)設(shè)地下街道、停車場(chǎng)，深層主要用于修建地鐵，該空間劃分方式可顯著提高地下空間資源的利用率。

當(dāng)前很多國(guó)家在地下空間開發(fā)中主要致力于淺層開發(fā)，且綜合性開發(fā)成為了開發(fā)的主要方向。我國(guó)為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，地下空間開發(fā)和利用也以淺層地下空間開發(fā)為主。城市能夠開發(fā)利用的地下資源是城市面積與開發(fā)深度40%的乘積，從計(jì)算結(jié)果來看，地下空間資源具有較大的發(fā)展?jié)摿ΑＨ缃癜l(fā)達(dá)國(guó)家的地下空間開發(fā)深度日益擴(kuò)大。在拓展城市空間的過程中，地下空間具有理想的發(fā)展前景，其將為城市的規(guī)劃建設(shè)開辟新的道路。

2 城市地下空間的資源優(yōu)勢(shì)

一是節(jié)約土地資源。與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城市人均用地面積僅有70 平方米左右，且隨著城市人口的逐漸增多，人均占地面積還將逐漸縮小，可用土地資源將會(huì)逐漸降低，這不利于我國(guó)各項(xiàng)規(guī)劃的有效落實(shí)。為此，國(guó)家應(yīng)加大地下空間資源利用，以此緩解土地資源緊張問題。

二是改善生態(tài)環(huán)境。隨著城市建設(shè)進(jìn)程的加快，地上空間環(huán)境受到噪音、廢氣、煙霧等的污染，不利于地上空間環(huán)境的健康發(fā)展。而將部分產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移到地下，則既可滿足人們生活需求，又可降低地上空間污染，營(yíng)造良好的城市空間環(huán)境。

三是降震減災(zāi)。地下空間的封閉性使其具備良好的防護(hù)功能，可以用來作為防震抗災(zāi)的重要場(chǎng)所，同時(shí)地下空間的合理利用，可為災(zāi)后城市重建工作提供助力。

四是能源節(jié)約。地上空間在使用中很容易受到環(huán)境因素的變化而產(chǎn)生較大的能源損耗，如地?zé)崮堋崮艿龋叵驴臻g由于其半封閉性，受到外界環(huán)境影響的概率較小，大大降低了能源損耗，緩解了我國(guó)現(xiàn)存的能源危機(jī)問題。

五是滿足特殊產(chǎn)業(yè)要求。地下空間的環(huán)境具有較為穩(wěn)定的溫濕度變化特征，能夠滿足一些特殊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，如精密儀器生產(chǎn)企業(yè)、醫(yī)療放射作業(yè)等，大大減少了外界環(huán)境對(duì)其干擾，可以一定程度的提高工作質(zhì)量。

3 地下空間開發(fā)規(guī)劃中的問題

3.1 規(guī)劃編制方法不合理

規(guī)劃編制不合理是目前城市地下空間規(guī)劃開發(fā)中最常出現(xiàn)的問題，雖然規(guī)劃開發(fā)部門已經(jīng)將TOD 理念引入到規(guī)劃工作中來，但由于城市發(fā)展條件及現(xiàn)有資源分配的差異，導(dǎo)致規(guī)劃方案的制定和落實(shí)仍受到諸多因素的影響，致使規(guī)劃編制存在部分不合理現(xiàn)象，進(jìn)而影響后續(xù)方案的落實(shí)，降低了地下空間規(guī)劃建設(shè)的實(shí)用性。

3.2 管理體系落后

地下空間規(guī)劃開發(fā)是對(duì)城市空間的再次利用，上述分析的規(guī)劃編制是對(duì)地下空間實(shí)行建設(shè)和開發(fā)的重要措施，而管理則是對(duì)地線空間后期正常使用的監(jiān)督和控制。不過在管理中，因管理體系缺失和落后，導(dǎo)致地下空間建設(shè)及管理工作受到較大制約，嚴(yán)重阻礙了地下空間規(guī)劃開發(fā)的落實(shí)。最常見到的空間權(quán)利爭(zhēng)議問題，就是由于管理不當(dāng)導(dǎo)致空間界定劃分模糊。由于地下空間不像地面空間，不便于直接觀察界定，且相較于地面空間的開發(fā)更加具有不確定性，地下空間范圍界定的不明確性，即使編制了相對(duì)詳實(shí)完備的規(guī)劃，依舊實(shí)施困難。

3.3 地下空間資源開發(fā)利用的協(xié)調(diào)性不佳

在城市建設(shè)中，地上和地下空間共同開發(fā)已經(jīng)成為推動(dòng)城市發(fā)展的核心理念，不過在對(duì)地下空間資源實(shí)施規(guī)劃開發(fā)中，其自身的空間資源并未得到準(zhǔn)確評(píng)估，其在開發(fā)利用時(shí)，存在空間過度使用的情況，削弱地下空間結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，反而降低空間規(guī)劃開發(fā)效率，造成一定的資源浪費(fèi)。

4 城市地下空間協(xié)同開發(fā)與資源化利用

4.1 加強(qiáng)規(guī)劃開發(fā)方案的科學(xué)性、綜合性及前瞻性

我國(guó)在地下空間開發(fā)規(guī)劃中，還處于初期發(fā)展階段，相關(guān)體制、政策、法律法規(guī)、技術(shù)指標(biāo)等都存在不完善現(xiàn)象，城市地下空間開發(fā)規(guī)劃受到較大制約，影響總體開發(fā)規(guī)劃的效果。我國(guó)雖然在十三五時(shí)期針對(duì)城市地下空間規(guī)劃提出了相關(guān)要求，但由于在落實(shí)過程中存在多方面因素的影響，如城市經(jīng)濟(jì)條件、開發(fā)模式、控制規(guī)劃等，這使得地下空間開發(fā)規(guī)劃存在問題，多數(shù)城市只是將地下空間應(yīng)用在人防工程、停車場(chǎng)、地下交通等項(xiàng)目上，且多是零星、分散、孤立的開發(fā)，地上地下空間協(xié)調(diào)性不足，地下空間之間連通性較差。因此，在地下空間規(guī)劃開發(fā)中，應(yīng)建立完善的管理體系及統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，制定綜合的規(guī)劃方案，優(yōu)化城市發(fā)展水平。

4.2 堅(jiān)持先規(guī)劃、后建設(shè)的基本原則

地下空間規(guī)劃要與城市發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，這樣才能在現(xiàn)有土地資源及空間條件的基礎(chǔ)上，做到區(qū)域及功能的合理劃分，達(dá)到資源的統(tǒng)籌利用目標(biāo)。這就要求在地下空間規(guī)劃時(shí)，深入了解和掌握城市發(fā)展戰(zhàn)略要求及現(xiàn)有的城市規(guī)劃方案，合理設(shè)計(jì)地下空間開發(fā)方案，實(shí)現(xiàn)兩者的結(jié)合，同時(shí)相關(guān)部門及人員還應(yīng)對(duì)方案實(shí)行檢查與審核，確保各項(xiàng)配套設(shè)施及技術(shù)使用與實(shí)際要求相符，加強(qiáng)方案可行性，并將其落實(shí)到具體建設(shè)工作中來。為方便不同層級(jí)政府間地下空間的綜合開發(fā)規(guī)劃，建議將其列入特大城市和大中城市《城市總體規(guī)劃》中的專項(xiàng)規(guī)劃，具體由城建部門或者規(guī)劃部門編制和組織實(shí)施。

4.3 完善地下空間開發(fā)利用協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，城市地下空間規(guī)劃由于缺少統(tǒng)一管理，在開發(fā)規(guī)劃工作開展中，涉及到諸多部門的參與及審核，如自來水企業(yè)、電力企業(yè)、城市規(guī)劃管理部門、國(guó)土資源管理部門等，這使得地下空間規(guī)劃活動(dòng)需要經(jīng)過多個(gè)部門的協(xié)商或批準(zhǔn)方能實(shí)現(xiàn)，手續(xù)之復(fù)雜，涉及內(nèi)容之多，大大降低了地下空間規(guī)劃工作的效率，阻礙了城市建設(shè)步伐。

例如，中關(guān)村西區(qū)規(guī)劃上，在購(gòu)物中心等大型商業(yè)化建設(shè)設(shè)施、地下停車環(huán)廊、地鐵等交通設(shè)施的布置上，因缺少有效的連接措施，建筑之間各自為政，為人們通行帶來阻礙。地下空間與地面的廣場(chǎng)、綠地、商業(yè)、餐飲設(shè)施之間缺乏直接的交通、功能、景觀聯(lián)系，數(shù)十棟辦公樓也未建立與地鐵、商業(yè)設(shè)施的直接聯(lián)系，該情況不利于商業(yè)氛圍的營(yíng)造和空間品質(zhì)的提升。類似問題在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在。

基于此，在對(duì)地下空間進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，應(yīng)設(shè)置統(tǒng)一的開發(fā)管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)國(guó)外較為先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地下空間規(guī)劃實(shí)行統(tǒng)籌管理和資源調(diào)配，從而提高地下空間開發(fā)效率，加快城市建設(shè)速度。如日本就曾針對(duì)地下空間開發(fā)制定了一系列措施和政策，并將地下空間的開發(fā)利用實(shí)行統(tǒng)一管理，由相關(guān)部門結(jié)合不同區(qū)域資源環(huán)境特征，制定合理的規(guī)劃方案，且要求地方政府嚴(yán)格按照方案內(nèi)容落實(shí)，以提高地下空間開發(fā)效率，增強(qiáng)規(guī)劃方案的科學(xué)性、合理性。

再者，為完善地下空間管理部門的工作水平，政府還應(yīng)結(jié)合相關(guān)部門的時(shí)代發(fā)展需求，制定符合現(xiàn)今發(fā)展的，這有利于地下空間開發(fā)的管理制度，明確地下空間開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)原則，完善相關(guān)程序規(guī)范，進(jìn)而為地下空間規(guī)劃及管理工作提供支持。

5 結(jié)語(yǔ)

如今，我國(guó)正處于快速發(fā)展階段。在城市規(guī)劃中，合理利用地下空間，實(shí)現(xiàn)地下、地上的綜合建設(shè)，已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。國(guó)家需加大對(duì)地下空間規(guī)劃的重視力度，建立完善的管理部門及制度體系，做到對(duì)地下空間資源的科學(xué)應(yīng)用與開發(fā)，在緩解資源危機(jī)的同時(shí)，提升城市建設(shè)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。