全域土地綜合整治的可行性分析

馬增輝

[摘要]實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代做好“三農”工作的總抓手。《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確了全域土地綜合整治試點工作的目標任務。本文以陜西省榆林市金雞灘鎮項目為例，對項目實施存在的主要問題和可行性進行分析，提出了通過實施全域土地綜合整治，破解耕地占補平衡難題，創新土地制度供給和要素保障;通過加大治理采煤沉陷區力度，消除人居環境后患;通過實施農用地、建設用地整理及鄉村生態保護修護等工程，構建防護林帶，減少風沙災害及大氣浮塵;通過穩定礦區地質結構，減少地質災害。經實踐證明，試點工程的實施能夠有效改善區域人居環境，實現人與自然的生態和諧。

[關鍵詞]全域土地;綜合整治;工程實踐;采煤塌陷區;金雞灘鎮

中圖分類號：S28 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202008

為深入貫徹黨的十九大精神，中共陜西省委、陜西省人民政府以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，于2018年3月發布了《關于實施鄉村振興戰略的實施意見》，明確到2020年鄉村振興取得重大進展，農業綜合生產能力穩步提升，農村基礎設施建設深入推進，農村人居環境明顯改善，農村生態環境明顯好轉，美麗宜居鄉村建設扎實推進。2019年12月，自然資源部印發了《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號），明確了全域土地綜合整治試點工作的目標任務。以科學合理規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元（整治區域可以是鄉鎮全部或部分村莊），整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。2020年1月，陜西省自然資源廳印發了《關于開展陜西省全域土地綜合整治試點工作的通知》（陜自然資發〔2020〕3號），明確了2020年陜西省計劃開展20個鄉鎮全域土地綜合整治試點工作。本文以榆林市金雞灘鎮項目為例，對項目實施存在的主要問題和可行性進行分析，旨在通過實施全域土地綜合整治，破解耕地占補平衡難題，創新土地制度供給和要素保障;加大治理采煤沉陷區力度，消除人居環境后患;逐步優化農村“三生”（生產、生活、生態）用地空間，提高土地節約集約利用水平，為促進鄉村振興和高質量發展提供土地資源保障。

1 研究區域概況

金雞灘鎮位于榆陽城區東北部27km處，地理坐標為東經109°41′22″～110°00′07″，北緯38°23′18″～38°38′01″，地處毛烏素沙漠南緣，屬風沙灘地貌，總體地勢東高西低，海拔在1 000～1 300m。境內地下煤炭儲存量大，資源豐富。項目區氣候屬溫帶干旱大陸性季風氣候區，四季分明，平均氣溫8.3℃，最高達38.5℃，最低至-33.5℃，氣溫季節變化大，平均年降水量380mm。土壤類型主要以風沙土為主，土壤疏松易耕，通氣透水，土溫易升高，利于作物生長，但同時易風蝕，蓄水保肥力差，有機質含量低，易受干旱、脫肥威脅。該類沙土在項目區的覆蓋厚度在10～20m，根據周邊已成田塊的耕作情況來看，耕作層厚度基本能夠保持在25～40cm，適宜作物生長。

2 項目區空間布局存在的主要問題

煤礦采空區塌陷面積不斷擴大，產業發展用地不足。全鎮采礦用地規模較大，且布局較為集中，已形成集聚的工業園區：金雞灘有色材料產業園、兗礦未來能源、榆樹灣煤礦、銀河電廠等。目前，金雞灘鎮境內因采礦形成的采空區面積約為30km2。隨著全鎮煤炭產業的不斷發展，采煤塌陷地面積將不斷擴大，年均將增加約7km2，逐漸擠壓了生產、生活用地空間，礦區負效應日益凸顯。金雞灘鎮地處國家“兩屏三帶”生態格局中的北方防沙帶區，是我國主要的風沙策源區和災害嚴重區，是北方農牧交錯帶上典型的生態脆弱區。在地貌上為毛烏素風沙區向陜北黃土丘陵區的過渡，在氣候上是干旱、半干旱向半濕潤氣候的過渡，在地帶性植被類型上呈現出典型草原向森林草原的過渡，在經濟活動方面，又是農業、牧業、礦業與城市化過程等綜合作用下形成的農牧工礦交錯區。隨著人口的快速增長和消費需求的增大，不合理的土地開墾、高強度的地下采礦、林草地減少、生物多樣性不足等問題日益嚴重，對生態環境的影響也在不斷增強。此外，隨著大規模能源開發，金雞灘地區既有的草地、灘地和海子、河谷相間分布的沙地景觀已經遭到嚴重的破壞，礦坑、地表堆積的覆土和垃圾等異質性景觀與景觀基質迥異而不協調。以煤炭露天開采為例，其在剝離土層、毀壞地表植被的同時堆砌煤矸石，形成煤矸石山與礦坑的相間分布，增加了區域景觀的破碎度;采空區塌陷導致井泉干涸，形成大面積的疏干漏斗，造成地下水位下降，還導致地表徑流斷流;能源開發對水質的污染也同樣嚴重，礦井酸性污水嚴重破壞和污染了地下水資源;煤矸石和尾砂隨意排放，隨處可見的煤堆、煤泥等都會嚴重污染地表水系。地面沉降主要是由采礦排水產生的地下水漏斗引起的，通常每開采1萬t煤會有0.13～2hm2的土地塌陷。2019年，金雞灘鎮煤炭產量逾6 000萬t，相應的土地塌陷達0.08萬hm2以上。

3 主要建設內容

綜合考慮金雞灘鎮生產、生活和生態空間布局，按照“一核兩帶兩翼三片”的全域土地綜合整治格局理念，確定金雞灘鎮全域土地綜合整治的主要建設內容。農用地整理提升工程包括0.14萬hm2土地整治項目和0.037萬hm2基本農田整理項目;田園文化旅游提升工程包括白舍牛灘村奔牛湖、花島公園和民宿基礎設施等項目，小墳灘村蒙元文化園項目，以及掌蓋界村森林公園項目;煤礦區生態修復工程包括杭來灣煤礦、金雞灘煤礦和榆樹灣煤礦塌陷區0.29萬hm2生態修復項目;城鄉建設用地增減掛鉤及農居環境提升工程包括146.7hm2拆舊復墾項目和80hm2新農村建設項目;沿337國道村莊提升整治工程，包括沿337國道兩側26km基礎設施、服務設施改造及12.5km運煤專線新建項目。項目涉及永久基本農田調整的，新增面積滿足5%底線要求。

4 可行性分析

4.1 農用地整理潛力分析

金雞灘經過多年的土地整治，現有耕地保有量為0.3萬hm2，但耕地總體質量不高、農居點散亂、耕地碎片等問題制約著耕地的規模化、現代化經營。該項目的實施將進一步保護金雞灘鎮域內耕地，為農業適度規模經營和發展現代農業創造條件，從根本上促進耕地保護，構建耕地數量、質量、生態“三位一體”的保護格局。結合村內資源現狀及村莊發展定位，村內不安排大規模宜耕后備資源開發項目，以農用地整理或建設用地復墾地塊周邊零星宜耕地塊開發為主，優先保障景觀資源及生態涵養功能;按照適度規模經營和現代農業生產需要，加大對現有耕地質量的提升力度，通過開展土地平整、土壤改良、灌溉排水工程，實行田間道路和農田防護措施，促進耕地和基本農田集中連片、數量穩定、質量提高、生態和諧，不斷提高耕地產能，從而建設高標準農田。2018年，全鎮耕地總面積為3 018hm2，占全鎮農用地總面積的16.9%。規劃期內，全鎮整理復墾開發補充耕地任務量不低于213.3hm2，新建設高標準農田366.67hm2 [1-2]。

農用地整治增加耕地數量的潛力來源：（1）通過對農村道路、溝渠、農田防護林的綜合整治增加有效耕地面積;（2）通過土地平整、小田并大田增加有效耕地面積。耕地質量的提高主要通過改善農田水利等排灌設施、合理規劃田間道路、促進土地規模經營、合理施肥、調整種植結構、改良土壤、改善農田生態環境等措施來實現，同時提高耕地的產出。經調查分析，全鎮通過農用地整治提高耕地質量預計增產糧食1 300t，均增產可達1 200kg/hm2。

4.2 建設用地整理潛力分析

通過現場調研發現，項目區農村住宅中25%是整體規劃的、樣式較為統一的建筑，總面積約200hm2;65%為村民自發建設，外觀完整，有村民入住的建筑，總面積約520hm2;10%為建筑質量較差、簡陋、臨時或無人居住的房屋，如土房、危房或簡易房之類的建筑，總面積約80hm2。隨著金雞灘鎮建成區不斷擴大，一大批三產項目急需落地，用地保障與耕地保護的矛盾日益突出;建設用地管理已從新增轉向“盤活存量、主動減量”，發展空間受限和用地不足進一步制約著鄉鎮經濟發展。實施區域土地綜合整治，可以將復墾為農用地的農村宅基地、工礦廢棄地和零星建設用地與占補平衡指標相掛鉤，可以對零星的耕地、園地、林地和其他農用地進行空間置換和布局優化，可以在一定程度上局部優化和調整永久基本農田布局，提高農業生產、村莊建設和產業發展基本配置，推進經濟發展和鄉村振興。另外，實施全域土地綜合整治，不僅可以加大農村存量建設用地再利用力度，完善宅基地有償退出機制，還可以加強村莊內部改造，消除空心村和“一戶多宅”現象。全域土地綜合整治按照“宜建則建、宜耕則耕、宜通則通、宜綠則綠”的原則，注入生態優先、綠色發展理念，堅持“田水路林村”綜合治理，同步推進美麗田園和美麗鄉村建設，豐富建設內涵，改善生態環境，最終建立綠色、有機、可持續的農業生產方式。

2018年，金雞灘鎮農村居民點用地總面積為972hm2，人均農村居民點用地面積約516m2。全市農村居民點整體布局分散，內部結構松散，道路、供排水等基礎設施缺少統一規劃。對全鎮農村居民點用地數量及分布情況、農村人口變動情況，農村居民點整理項目實施的難度、資金需求狀況、生態限制因素、移民搬遷規劃以及農民的接受程度等情況進行調查分析后可知，全鎮可整治農村建設用地規模為146.7hm2，占農村居民點總面積的15.1%，整治可減少的農村建設用地面積為80hm2，可增加耕地面積66.67hm2 [3-5]。

4.3 生態修復能力分析

金雞灘屬于工業大鎮，但隨著采礦、能源業的發展，生態問題逐漸凸顯，地方空氣污染嚴重，采煤區逐漸出現塌陷，嚴重制約了鎮域內第一、三產業的發展，居民生活指數出現下降。礦區生態景觀建設有待調整和優化;337國道沿線以物流運輸服務為主，運煤車污染環境，道路兩側房屋破舊。黨的十九大報告中，多次強調要“堅持人與自然和諧共生”“統籌山水林田湖草系統治理”“推進資源全面節約和循環利用”“嚴格保護耕地”“實施重要生態系統保護和修復重大工程”等，這是從科學發展觀出發，建設和諧社會的重要核心和組成部分，是對生態重建的極大重視和肯定。項目區內土地資源豐富，需著重于沙地植被生態保護，通過建立緩沖帶、構建生態林帶等方式，維持生態系統平衡，改善景觀和人居環境。大力開展煤礦采空區治理，以杭來灣煤礦、金雞灘煤礦和榆樹灣煤礦三個片區為試點，治理面積為0.29萬hm2，對林草地采取加強保護、恢復與整治等措施。

5 結 論

試點項目的實施，對農用地、建設用地進行了統籌整理，使得土地利用率進一步提高，農業產業結構進一步優化調整，有效拉動了內需，幫助當地群眾脫貧致富，從而實現了區域經濟繁榮穩定。另外，試點項目通過開展農用地、建設用地整理及鄉村生態保護修護等工程，構建防護林帶，減少了風沙災害及大氣浮塵，穩定了區域地質結構，減少了地質災害，改善了生態環境，實現了人與自然的和諧相處。

參考文獻

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