我國糧食儲備體系宏觀調控機制探討

何琳純

[摘要]糧食儲備是糧食安全的重要保障，是關系國計民生、維持社會穩定、調節糧食價格與供求的重要手段。本文首先回顧了糧食儲備的內涵，進一步梳理了我國糧食儲備及其管理體系的現狀;然后重點介紹了我國糧食儲備體系的宏觀調控機制，在肯定我國糧食儲備體系宏觀調控作用的同時，對當前我國糧食儲備體系中存在的問題進行分析說明;最后從提升糧食儲備效能、優化關鍵糧食生產能力布局、降低糧食流通成本、加強糧食儲備體系的政策改革、加快糧食產業科技研發與種植幾個方面提出了可行的方法和建議。

[關鍵詞]糧食儲備;管理體系;宏觀調控;機制

中圖分類號：F324.9 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202008

1 糧食儲備的內涵

糧食是人類生存之本，糧食安全戰略是國家和人民最重要的安全戰略，而糧食儲備是穩定民生國運的“壓艙石”，是糧食安全的重要保障。

1.1 糧食儲備的概念

聯合國糧農組織（FAO）第18次會議關于糧食儲備的定義：糧食儲備是指，在新的作物年度開始時，可以從上一年年底收獲的作物中（包括進口）得到的糧食儲備量[1]，也稱為結轉儲備量。

按照儲備主體的不同，我國的糧食儲備可劃分為戰略儲備、后備儲備（專項儲備）、周轉儲備和民間儲備四個部分。其中，戰略儲備和專項儲備的主體是政府，周轉儲備的主體是企業，主要是指糧食加工企業，而民間儲備的主體是農業生產者[2]。

1.2 糧食儲備的目的

糧食儲備主要有兩個目的，一是保障糧食安全。糧食安全是國家安全的重要內容，對于每個國家來說保障糧食安全都是最重要的國家戰略之一。而為了保障糧食安全，國家必須具有一定數量的糧食儲備。二是穩定市場糧價。糧食儲備具有“蓄水池”的作用，通過有效的吞吐輪換機制，可以熨平糧價波動，穩定市場價格。

2 我國糧食儲備及其管理體系的現狀

2.1 我國糧食儲備現狀

我國糧食倉儲現代化水平明顯提高，糧食儲備能力顯著增強。2018年全國共有標準糧食倉房倉容6.7億t，簡易倉容2.4億t，有效倉容總量比1996年增加31.9%。食用油罐總罐容2 800萬t，比1996年增長7倍。我國規劃建設了一批現代化新糧倉，維修改造了一批老糧庫，倉容規模進一步增加，設施功能不斷完善，安全儲糧能力持續增強，總體達到了世界較先進水平[3]。

我國糧食儲備和應急體系也逐步健全。在大中城市和價格易波動地區，建立了10～15d的應急成品糧儲備。應急儲備、加工和配送體系基本形成，目前我國糧食應急加工企業有5 704家，日加工能力為138萬t;應急供應網點48 831家，日供應能力為182萬t;應急配送中心3 081個，配送中心具備倉儲能力為5 387萬t;應急儲運企業3 492個，日運輸能力達到113萬t。這組數據說明我國目前真正“手中有糧”，并且在應急的時候能夠及時供應。我國充足的原糧儲備是糧食應急最為重要的物質基礎，是維護糧食安全的“壓艙石”。

2.2 我國糧食儲備管理體系現狀

國家儲備糧按地方層級可劃分為中央儲備糧和地方儲備糧。對于中央儲備糧，我國建立了包括中儲糧、國家糧食和物資儲備局、國家發展和改革委員會、中國農業發展銀行、財政部“五位一體”的中央儲備糧管理制度[4]。

3 我國糧食儲備體系宏觀調控機制

自古以來，糧食安全就是關系國計民生的大事。我國糧食儲備體系的目標主要在于保障糧食供給數量的充足和質量的安全，通過中央儲備糧吞吐輪換機制實現糧食供求的安全與平衡。

3.1 我國糧食儲備體系宏觀政策管理

3.1.1 我國糧食儲備的主要品種

國家規定最主要的糧食品種是小麥、稻谷、玉米，這是我國糧食儲備的三大口糧。我國對儲備糧的保管期限的要求是，小麥3～4年，玉米和水稻2～3年，其中要求稻谷必須每年輪換儲備量的大約1/3。無論從戰略的角度還是從后備的角度，都需要有足夠的糧食儲備，這是每個國家都高度重視的國家戰略問題。

3.1.2 我國口糧產能自給率很高

我國稻谷和小麥這兩大口糧能夠基本實現完全自給，其中谷物的自給率超過95%。我國歷來重視糧食和農業生產，如圖1所示，糧食產量連續八年穩定在6億t以上，截至2019年，我國糧食生產實現“16連豐”，余糧相當充足。這源于國家的政策支持、科技驅動以及深化改革，這些支持明顯提高了我國農業綜合生產能力，我國糧食尤其是口糧并不依賴進口，他國宣布禁止糧食出口對我國沒有太大影響。

3.1.3 我國糧食對外依存度較低

我國糧食不但能夠實現自給自足，而且還有盈余。一個國家要想實現糧食安全必須保證有盈余，因為糧食存在任何一點缺口，都可能導致在恐慌的氣氛中炒高糧價的局面，從而造成糧食需求和糧食價格的雙重恐慌。

我國糧食雖然能夠實現自給自足，但每年也會進口大約1億多t的糧食，如圖2所示。其中，進口品種以大豆為主，占全部進口糧食總量的70%～80%，以玉米、小麥和稻谷為輔。其中小麥和稻谷進口量占國內消費總量的1%～2%。總體來說我國糧食自給率超過95%，糧食進口依存度約為1%～2%。

綜合來看我國進口糧食主要發揮的是調劑作用，第一，可以豐富糧食的品種，因為有些消費者對某些糧食品種有特殊愛好，比如泰國香米受到不少消費者的歡迎和喜愛，所以對這類糧食有進口需求;進口的小麥主要被國內加工企業用于釀酒（我國啤酒的消耗量為世界第一）。第二，從國際市場上進口糧食也是中國政府在加入世貿組織時的一項承諾，并且進口量占當年糧食消耗量的5%。所以我國進口糧食不是因為糧食短缺，而是為豐富國內糧食品種并且兌現入世承諾，這不會對我國糧食自給造成根本性的沖擊和影響。

3.2 我國糧食儲備體系的經濟價格手段

3.2.1 我國糧食儲備體系保住了國內糧食價格的定價權

2000—2010年，中糧儲和國際資本發生了三場爭奪國內糧食定價權的金融戰爭。金融戰的結果是保住了國內糧食價格的定價權，使小麥、玉米和大米的價格一直保持平穩，不過油價受到了較大的影響。

關于主糧（小麥、玉米和大米）的金融戰爭始于2005年，國際游資資本市場2005年開始在全球范圍內炒作主糧的價格，其炒作手法是宣傳世界糧食有著幾千萬人的缺口，結果導致2005—2008年國際市場中主糧的價格上漲，小麥價格從300USD/BU漲到1 330USD/BU，漲了3.4倍;玉米價格從185USD/BU漲到758USD/BU，漲了3.2倍。而2005—2008年中國市場中的小麥價格從1 400RMB/t漲到2 000RMB/t，漲幅是0.7倍;玉米價格則從1 200RMB/t漲到1 800RMB/t，漲幅也是0.7倍。從數據上可以看出，國內糧食價格是緩慢溫和地上漲，其上漲幅度相當于同期的通貨膨脹指數。

國際市場糧食價格漲幅巨大而國內市場價格相對平穩得多，其根本原因并不是國際游資沒有進入中國市場進行炒作，而是因為我國有著巨量的糧食儲備。我國糧食儲備機構自從2006年關注到國際市場糧食價格上漲后就開始調動國家糧食儲備，投入市場，平抑物價。通過頻繁地向市場拋售糧食，使得許多國際游資最終鎩羽而歸，中儲糧在這次糧食的阻擊戰中大獲全勝。我國在這場金融戰中，面對國際資本的沖擊，保住了國內的糧食定價權，其根源在于我國有著巨量的糧食儲備。

3.2.2 我國糧食儲備體系沒能控制住豆油的定價權

中國大豆在1995年以前能夠實現自給自足，但是1995年后我國開始從國際市場上進口大豆。從2000年開始，國際游資緩慢地抬高大豆的價格，一直到2004年國際市場大豆價格從415USD/BU漲到1064 USD/BU，漲了1.56倍，隨著國際市場大豆價格上漲，國內開始有很多人種大豆，在同一時期我國榨油企業也基本形成布局，2004年4月國際資本開始出手，半年之內大豆的價格從1 064USD/BU跌到500USD/BU，造成國內的豆農損失慘重，國內的壓榨企業因為在價格高位采購了過多的大豆而陷入經營困境，國外資本在很短的時間內收購了中國境內的大部分壓榨企業。

2006—2008年，國內的大豆油從5 000RMB/t漲到15 000RMB/t，兩年的時間大豆油的價格上漲了3倍多。數據顯示，從2000年至今，大豆油的價格漲了10倍多。因此在這場大豆金融戰中，由于我國企業的不成熟，也由于剛剛加入WTO，對于國際金融市場規則的不適應，導致我國糧食儲備體系沒能控制住國內豆油的定價權。所以迄今為止，我國從上游產品大豆一直到下游壓榨產業都基本控制在外資手里。

3.2.3 我國糧食儲備體系主動作為，重新保住了國內大豆的定價權

2008年7月世界金融危機爆發，大宗商品價格都在下跌，大豆也不能幸免，國內從事大豆種植的豆農又一次遭到了巨額虧損。在大豆價格下跌近一半時，國家中儲糧精準出擊，在全國范圍內收購大豆，并且收購價格是在大豆生產的成本上加一個點的利潤，這樣就保證了我國豆農愿意把大豆賣給國家糧庫。同時，很多國際市場上的大豆也通過各種渠道進入中國境內，我國糧庫也是能收盡收，這樣避免了在國際市場上公開收購大豆導致大豆價格上漲，還可以在短時間內迅速建立起大豆的國家儲備。國家大豆儲備建立后立即顯示出強大的效果，2008年中國進口大豆是3 000多萬t，2018年進口量上升到9 000萬t，每年都在增長，并且增長的幅度都很大，但是國內市場的大豆價格卻增長平穩，原因就在于我國有著巨量的大豆儲備，投機商不敢過分漲價，這就是國家糧食儲備強大的威懾作用。

我國的大豆糧食儲備保證了最上游產品大豆的價格能夠始終保持在合理水平，不影響我國對大豆的基本收購，即使我國大豆進口量占世界大豆進口量的75%，大豆價格也始終保持著比較溫和的上漲趨勢。

3.3 大豆在我國糧食儲備體系中的定位

由上述可知，我國主糧和大豆沒有條件同時實現完全的自給自足，由于主糧關乎國計民生，關系國家糧食安全，并且我國大豆產能有限，大豆的產量和價格成本與國外相比沒有競爭力，因此國家只能選擇放棄大豆而不放棄主糧。

另外，據國外資料統計，我國的糧食自給率是100%還略有盈余，但是我國政府統計自給率是90%。這是因為在國際市場中大豆是作為油料而不是作為糧食統計，但是我國是把大豆作為糧食來統計，并且我國大豆確實需要進口，所以從統計數據上看，雖然我國糧食的自給率達不到100%，但其實在主糧方面，我國的糧食儲備是經得起沖擊的。

4 我國糧食儲備體系宏觀調控中的主要問題

4.1 國家糧食儲備體系規模過大

我國糧食儲備規模過大過多，有些代理糧庫種類繁多，糧食儲備過程復雜，管理容易出現混亂，用不同代理庫和代理點去拉動國家戰略性或后備性的糧食儲備就好比“小牛拉大車”，管理起來沒有效率。

我國糧食儲備主要可分為戰略儲備、后備儲備（專項儲備）、周轉儲備和民間儲備四個部分。這四大主題儲備經常存在交叉矛盾，比如加工企業的收購行為一般和農民收購行為相悖。當糧食集中上市時價格比較低，加工企業收購行為更為積極而農民銷售心態則比較消極;反之，當糧食進入淡季價格較高時，加工企業收購行為比較消極而農民銷售心態則更為積極。

4.2 國家糧食儲備體系運營效率低

國外價格比較低的糧食通過進口進入國內后，加工企業更傾向于購買進口糧而不是從國家糧庫中買，如此就導致國家糧庫也必須參與市場競爭，變成了參與市場競爭的一個單位，所以導致糧食問題越來越復雜。

我國糧食除了國家儲備，還存在省市、縣級儲備體制，這種儲備體制有時互相不協調，存在集中出庫入庫的情況。加之我國糧食倉儲的現代化程度不足，設備保管條件差，造成出庫的糧食品質差，導致部分消費者不愿意購買，加工企業也不愿意購買和加工，從而使進口糧越來越有競爭性;而國家糧庫的糧價入庫價格高，出庫價格低，這樣差價就比較大。另外，歷史和現實的原因都使得我國糧食儲備數量特別大，如果糧食儲備沒有一個很好的運營效率，就會產生比較多的問題，最終使國家糧庫里的糧賣不出去，而國外進口糧受到民眾和企業的歡迎，進而造成國有倉儲動力越來越不足;同時糧倉自身沒有深加工能力，不能進一步流轉，使得整個糧食運營體系比較差，這就會反過來影響整個國家糧食安全的根基。

4.3 國家糧食儲備體系流通成本高

從國家糧食安全戰略的角度來看，糧食不能集中放在一個省或幾個省，必須散放在不同的省份，一方面方便消費者和加工企業購買，另一方面能迅速應對各種情況。但是我國很多省份沒有糧食來源，我國的大糧倉主要在東北、華中、中原幾大區，沿海一帶的部分地區沒有糧源，所以需要儲備，但是由于汽油和勞動力漲價導致糧食運輸成本逐年增加，因此我國糧食流通成本比較高。政府公布的資料顯示，2017年中國糧食流通成本比發達國家高1倍多。

4.4 國家糧食儲備體系面臨體制性和結構性矛盾

目前我國糧食形勢出現了明顯的階段性變化，由總量不足轉變為結構性矛盾。糧食生產連年豐收、流通能力顯著提升[5]，為糧食工作提供了寬松環境。但高庫存、供需結構不匹配，是國家糧食儲備體系將要迎來的新挑戰，高庫存體現了糧食工作面臨的新形勢、新特征[6]。

4.5 玉米的產業經濟定位不夠準確

我國早年間種植玉米是作為一種口糧的補充，滿足口糧消費的需要，但是隨著經濟的發展和玉米加工技術的發展，中國未來的玉米消費將以飼料消費和工業化消費為主。因為當前我國對肉、蛋、奶的需求還存在很大的缺口，這就意味著畜牧業所需的飼料也存在較大缺口，而玉米是飼料的主要原材料，所以對玉米的需求量必然會不斷上升;另外，玉米是重要的工業原料，如淀粉、酒精和功能性產品等都是采取物理、生物或是化學的方法對玉米進行深度加工而來的，再比如氨基酸、有機酸等物質也都是以玉米作為原料。

由此可見，玉米的消費結構和消費方式正在改變，因此有必要調整玉米的產業經濟定位，將玉米從主糧中分離，實現向飼料原料和工業性原料身份的轉變。

4.6 稻米庫存較高

過去10年，在最低收購價政策的支持下，我國農戶在慣性思維下種植稻谷的積極性依然較高，加上單產水平不斷提高，我國稻谷產量總體依然呈增加趨勢。2018年產量達到了2.12億t，比2008年增加了1 952萬t，增幅在10%左右;而同期稻谷消費的增幅具有比較強的剛性特征，因而增幅比較平緩。所以目前我國稻谷市場供給有余，造成庫存較高。2018年國家通過公開競價平臺，累計投放2013—2017年產政策性稻谷9 191萬t，通過公開競價交易累計銷售856.2萬t，成交率僅為9.3%，高庫存低銷量導致市場價格存在一定的下行壓力。

5 我國糧食儲備體系宏觀調控機制的優化建議

5.1 系統梳理國家糧食儲備體系短板，提升糧食儲備效能，優化關鍵糧食生產能力布局

5.1.1 推動稻谷的收儲改革，強化稻谷的去庫存

（1）調整稻谷種植業結構，引導農民大力耕種優質稻。優質稻和普通稻的差價明顯，優質稻加工成優質大米后銷售價格也會提高，通過增加收益，降低成本，能有效提高農民種植優質稻的積極性。推行稻谷的收儲改革，激活稻谷市場化的收購方式。湖南、山東、河南等省份實行的市場化收購方式的成功，顯示出農民種植優質稻的積極性增加，這反過來對大米加工企業也是利好消息，訂單預約收購等市場化的收購方式也將引導農戶從“種什么就收什么”向“收什么就種什么”的思想觀念轉變，顯著提高了大米加工企業收購優質稻的積極性。

（2）強化稻谷的去庫存。在最低收購價政策調整的作用下，2017年我國稻谷最低收購價有了較大幅度的下調，早稻、中晚稻和粳稻分別下調了10元、10元和20元，2018年稻谷播種面積有所下降，政策調整效果開始顯現，這在一定程度上緩解了資源環境壓力，促進了結構調整，也有利于稻谷庫存消化。但是大米產業鏈條短，總體上還是一個比較典型的政策市，它的價格走勢受政策的影響還是比較大的，進一步深化稻谷收儲制度改革依然是我國下一階段的重點任務。

5.1.2 調整玉米產業經濟定位

加快玉米去庫存成為糧食行業貫徹“去庫存、降成本、補短板”最重要的任務。配合做好擴大燃料乙醇產量和使用區域工作，要深入研究探索消化玉米庫存新門路。加大力度支持玉米加工轉化、加快政策性糧食競價交易、鼓勵多元主體收糧、鼓勵企業和農民多存糧，努力減少政策性庫存增量[7]。

5.2 加強糧食儲備體系的政策改革

過去新糧收購主要以托市收購為主，現在種糧收益總體有保障的情況下，繼續糧食儲備體系的政策改革，在精準彈性啟動托市收購的同時鼓勵和引導各類糧食經營加工企業和糧食經紀人等多元主體積極參與糧食收購，激發市場活力，形成以市場化收購為主、托市收購為輔的糧食收儲模式。

近兩年，糧食收儲改革大力推進，有政府的托市收購保底，再加上市場化收購方式，使得我國的新糧收購體系逐漸形成。我國新糧收購改變了以前的大水漫灌式，全面啟動新型糧食收儲模式，在糧食儲備綜合效益提升的同時，糧食儲備多元主體收購積極性也顯著提高。

今后，要繼續堅持市場化改革取向和保護農民利益并重，積極推進糧食收儲制度改革，進一步完善價格形成機制，增強價格彈性和靈活性，充分發揮流通對生產的引導作用[8]，多種植適銷對路的糧食品種，合理消化政策性糧食，特別是不合理庫存。

5.3 降低糧食流通成本

從流通看，受流通現代化水平低等因素影響，我國糧食流通成本偏高，比發達國家的平均水平高1倍多。對此，應不斷加強糧食流通基礎設施建設，提高流通過程中各個作業環節的生產效率，減少糧食在流通過程中的損耗，大力推廣機械化糧食“四散”流通技術，提高流通效率，降低流通費用[9]。

5.4 加快糧食產業科技研發與種植

如圖3所示，2000年我國糧食單位面積產量為4 261.15kg/hm2，2018年達到5 621.17kg/hm2，19年間我國糧食單位面積產量增長了31.9%，這是科學技術帶來的巨大變化，是了不起的成就。我國農業科學技術一直在發展，這為解決我國糧食問題起到了很大的支持作用。

目前新疆試驗成功的新品種大豆合農71，單位面積產量為6.7t/hm2，這是其他地區大豆產能的4倍。美國豆農的生產效率是最高的，但單位面積產量也只能達到3t/hm2。簡而言之，新品種大豆合農71是美國豆農產能的2.23倍，這就是科技的力量，并且通過創新科技“打點滴”的方法可以使水分直接到達植物的根部，可以節省至少60%的水，從而極大地提高產能。我國一向重視農業科技的研發，今后農業科技的力量依然是解決糧食儲備各種問題最有力的工具。

參考文獻

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[9]淺談應用“四散”作業降低糧食流通成本：中國糧油學會儲藏分會第七次全國糧食儲藏學術交流會論文集[C].北京：中國糧油學會，2010.