基層政府產業扶貧政策執行問題探究

張媛

摘 要：長期以來，國家高度重視扶貧工作。作為精準扶貧工作的重要組成部分，產業扶貧是消除貧困、改善民生、全面建成小康社會的重要途徑。在執行過程中，產業扶貧政策往往會出現執行效果與扶貧目標不一致的現象，如何及時發現并糾正產業扶貧政策執行中存在的問題，對產業扶貧目標的最終實現具有重大意義。以陜西省貧困鎮C鎮為例，借用史密斯政策執行過程模型對產業扶貧政策執行問題進行分析，探究C鎮在產業扶貧政策執行過程中存在的問題，從政策本身、執行機構、目標對象以及環境4個方面分析原因，提出提升C鎮產業扶貧政策執行有效性的建議。

關鍵詞：基層政府;產業扶貧;政策執行

文章編號：1004-7026（2020）19-0031-03 ? ? ? ? 中國圖書分類號：D262.3;F323.8 ? ? ? ?文獻標志碼：A

1949年以后，我國不斷探索符合當前發展形勢的扶貧開發政策，取得了階段性的扶貧成果。我國脫貧攻堅工作已進入“啃硬骨頭”的沖刺期，扶貧挑戰和難度越來越大，應全面應用產業、教育、健康以及生態等多種扶貧方式。

產業扶貧是脫貧攻堅最直接、最有效、最可靠的方式之一。為了推進產業扶貧政策良好實施，相關部門先后出臺了多種產業扶貧政策，規定了產業扶貧工作的管理方法。近年來，陜西省明確了有效實施產業扶貧政策的具體措施，在產業扶貧方面取得了不錯的成就[1-2]。

在產業扶貧政策執行過程中，由于受政策、執行機構、目標群體和環境4個因素的影響，常會出現執行效果偏離政策目標的現象。在基層政府的具體執行過程中，各種問題逐漸浮出水面。例如產業扶貧政策針對性不強，扶貧產業項目不豐富，村民文化程度低，存在等、靠、要的思想觀念，很大程度上影響了產業扶貧政策的實施。

因此，如何防止產業扶貧政策在執行過程中變形，使其在基層政府中有效實施，對目前和以后的實踐而言，具有重要意義[3-4]。

1 ?陜西省貧困鎮C鎮產業扶貧政策執行現狀

陜西省貧困鎮C鎮轄16個行政村，有115個村民小組，共8 860戶3.6萬人，耕地面積0.63萬hm2，區域面積為110 km2。2016年脫貧退出180戶651人，2017年共脫貧退出99戶380人，2018年共脫貧退出99戶380人，2019年共脫貧退出197戶702人，全鎮的9個貧困村現已全部脫貧。陜西省貧困鎮C鎮是酥梨的優生區，主導產業有酥梨、甜桃和牡丹。C鎮堅持“人文立鎮、旅游興鎮、項目強鎮”的總戰略，堅持“南抓酥梨、中抓甜桃、北抓牡丹雜果”，重點關注產業結構調整。

目前，C鎮已列入規劃建設的項目主要有漢村甜桃扶貧產業園、山前種養一體現代農業園、關中黑豬養殖園區等。此外，當地還有建材行業，有石渣和石灰預制廠及燒磚等個體企業。C鎮堅持立足農業，調整產業結構，進行板塊發展，逐步形成“一村一品”的產業發展模式[5-6]。

在縣委、縣政府的領導下，C鎮脫貧攻堅工作按照全縣脫貧攻堅“八個一批”的總體要求，聚焦精準脫貧，落實了各項扶貧政策。C鎮通過貧困戶自主發展，發展“村黨支部+”“聯合黨委+”產業，取得了突破性進展，使更多貧困戶實現了脫貧。

C鎮旅游業蓬勃發展，推動了經濟穩步增長。憑借獨特的自然資源與文化資源開辦特色景區旅游，給當地村民提供了許多就業機會，增加了人均收入，從而拉動了當地的經濟發展。雖然脫貧工作取得了良好效果，但C鎮產業扶貧政策在執行中還存在許多問題，因此結合史密斯政策執行過程模型進行分析探究[7]。

2.1 ?產業發展不均衡，帶動效果不明顯

產業扶貧以產業為基礎，在扶貧政策執行過程中有至關重要的作用。在當前產業扶貧過程中，C鎮產業項目不豐富，特色產業偏少，農業總體上仍為粗放式生產模式，傳統的酥梨、蘋果產業面積和產值都明顯增加，但其他產業卻沒有得到發展。C鎮的16個村“黨支部+”產業點已全部建成使用，通過發展酥梨、水蜜桃、金銀花等特色產業，形成了較大規模的產業園，增加了C鎮政府和村民的經濟收入。雖然個別村產業的預期效益明顯，但產業發展速度緩慢，加之受天氣、資金、銷售等因素的影響，難以形成產業鏈，短期內見效慢，導致貧困戶不能按期分紅[8-9]。

2.2 ?產業扶貧資金投入主體單一

政策載體大多數是項目，項目開發以及產業基地的建立往往需要資金支持，但大多數地區的基層政府和貧困戶難以提供產業扶貧項目的配套資金，單憑政府和村戶的力量遠遠不夠發展產業項目。

在產業扶貧政策執行過程中，產業項目資金投入主體具有單一性，嚴重影響了產業扶貧活動的開展效果。由于產業發展需要較長的周期，在短時期內無法取得顯著效果，因此需要投入大量時間和財力。扶貧不僅面臨資金投入主體單一、資金不足的問題，而且還存在資源匱乏、分配過程不公平、使用效率低下等問題[10-11]。

2.3 ?鎮村干部工作效率低

鎮村干部的工作積極性不高，沒有把產業扶貧工作作為重心，因此很難完成上級分配的扶貧任務，存在扶貧日遲到早退的情況，不能扎扎實實幫扶貧困戶。貧困人數多、任務重、工作人員少，致使扶貧工作無法按期完成。

一部分工作人員是從其他部門臨時選調過來的，沒有工作經驗，個人專業和能力有限，導致扶貧工作人員的業務能力參差不齊。出現復雜工作或遇到不支持扶貧工作的村民時，扶貧工作人員不能盡快有效處理，影響了扶貧工作的進程[12]。

3.1 ?政策

政策的科學性和民主性是政策有效執行的先決條件。史密斯認為，在影響政策執行的4個因素當中，理想化的政策是首先需要關注的。C鎮各個鄉村很多產業的扶貧政策沒有針對性，未能結合實際情況，大多為表面工程，主要體現在科學性和民主性兩個方面。例如發展金銀花項目，C鎮政府號召農民積極種植，廣泛宣傳金銀花能夠帶來理想的收益，因此金銀花增加的面積數超過了66.67 hm2。但是相關部門沒有考慮市場銷售問題，致使大量金銀花無法售出，無法實現扶貧，甚至還存在一定經濟負擔。這意味著政策本身缺少全面性，沒有針對當地的產業情況制定政策，沒有切實立足于貧困群眾的實際需要合理規劃產業項目[13]。

3.2 ?執行主體

政府角色定位不清晰。作為一項系統性工程，產業扶貧需要各個主體的支持和參與。C鎮產業項目資金投入主要集中在“黨支部+扶貧產業”“聯合黨委+扶貧產業”兩個方面，更多的是政府主導并參與，沒有發動其他主體，資金投入主體單一，使資金來源較少，產業發展效果差。在傳統治理體制下，基層政府權力較大，過多參與產業扶貧政策執行過程，嚴重影響其他主體的參與度[14-15]。

扶貧人員自身能力不足且缺乏培訓。產業扶貧是一項專業化的工作，要求工作人員必須具備一定能力，不僅體現在專業知識方面，也表現在人員工作態度方面。人員素質參差不齊，缺乏系統培訓，對產業扶貧工作的開展具有重要影響。

3.3 ?目標群體

貧困群眾思想落后是影響產業扶貧政策有效實施的重要因素之一。C鎮的很多貧困戶文化教育水平較低。受文化教育水平限制以及傳統文化的影響，很多貧困群眾都存在等、要、靠等落后的思想，在大多數情況下不愿意自發擺脫貧困，總是希望政府能夠提供援助。

在產業扶貧工作中，貧困群眾需要具備相應的專業技能，例如種植、養殖技術等。當前，較遠的貧困地區群眾文化水平相對落后，勞動力素質也比較差，大部分貧困群眾的文化程度都是初中以下，產業扶貧所需的專業技能匱乏[16]。

3.4 ?政策環境

一是政策監督機制不完善。合理有效的監督機制能夠改善產業扶貧政策執行效果。C鎮在具體的政策執行中會出現虛假工作現象和面子工程等問題，外部監督主體并沒有對產業扶貧工作效果進行監督，相關工作大多由機構內部“一錘定音”。二是主流媒體的引導宣傳力不足。產業扶貧政策知曉度低的主要原因是宣傳條件限制和途徑影響，沒有發揮媒體的引導宣傳作用。產業信息渠道單一，大多數人通過扶貧機構和人員口頭表述了解，只有少部分人通過信息宣傳欄和電視新聞了解相關信息。主流媒體，例如微信公眾號、微博、網站等的作用沒有發揮出來，仍以傳統方式為主要宣傳渠道[17-18]。

4.1 ?提升產業扶貧政策的科學民主性

政策制定和政策本身的科學民主性、合理針對性是保證政策有效執行的前提，能確保下級執行機構和部門執行的有效性。多元主體共同參與政策制定是構建和諧社會的客觀要求。在征求專家、民眾等建議后，應盡可能充分考慮，滿足貧困民眾的實際需求。結合陜西省貧困鎮C鎮當地的實際發展情況，組織工作人員進行實地調查，定期走訪貧困村戶，盡可能全面掌握產業發展情況。堅持因地制宜，搞好產業扶貧工程，充分尊重貧困戶生產經營自主權，注重示范引導，逐村制定并完善村級后續產業發展規劃，更好地發展特色產業[19]。

4.2 ?提高執行機構的執行力

創新政府管理職能，鼓勵多方主體參與。在產業扶貧政策執行過程中，政府應積極合作，善于構建企業、社會組織和個人等多方主體參與的格局，發揮其他主體的優勢，全面提升產業扶貧與項目開發的效率。政府要擺脫產業扶貧的領導角色，做好產業扶貧各方面的工作。

加強產業扶貧政策執行人員培訓，合理分配人力資源，劃清權責界限，打造一支強有力的專業化隊伍，是產業扶貧工作順利開展的重要前提。基層政府應高度重視人力資源的分配。在一些比較偏僻的鄉村，從事扶貧工作的人員較少，如果不合理分配人力資源，那么相關工作就無法滿足實際要求，產業扶貧工作難以有序開展[20]。

4.3 ?提高目標群體的參與度和配合度

提高貧困群眾的文化素質，引導村民積極參與。堅持“志智”雙扶，精神扶貧與物質扶貧兩手抓，增強貧困群眾的自我造血功能。提高廣大貧困村民的思想和覺悟，增強其對產業項目開發的民主性，提高貧困群眾參與度。

為了消除貧困群眾等、靠、要的落后思想，產業扶貧工作人員應該與村民加強溝通，對貧困群眾召開政策講解會議，提供思想上的引導。鼓勵村民積極參與特色產業開發活動，對村戶進行系統培訓，講解運營方法。在鎮政府、村委會的帶領下，實現更快、更好發展，有效落實產業扶貧政策。

4.4 ?營造良好的產業扶貧政策執行環境

建立健全產業扶貧政策監督機制。加大監督力度，針對產業實際發展情況，到村民家里進行具體了解，發現存在的問題并及時采取行動措施。對產業項目資金和項目的發展情況進行實時監控。完善監督機制，發揮大眾、輿論以及第三方的作用，拓寬政策溝通渠道，確保產業扶貧政策執行的每一個環節有序、高效展開。

加大政策宣傳力度，發揮新媒體的引導作用。降低執行主體與目標群體溝通的困難度，掃清障礙，確保扶貧工作有效開展，創造較好環境氛圍。通過微信公眾號、微博、政府官網、廣播等平臺拓寬政策宣傳渠道，將線上和線下方式結合起來進行有效宣傳，發揮媒體的引領宣傳作用。

5 ?結束語

扶貧工作是一項綜合、系統、長期的工程。在扶貧工作的過程中，我國產業扶貧工作取得了許多成果，不僅提高了貧困農民的生活水平，而且為消除貧困、改善民生作出了重要貢獻。

針對陜西省貧困鎮C鎮產業扶貧政策執行中存在的問題，借用史密斯政策執行過程模型，通過分析產業扶貧政策本身、執行機構、目標對象和環境4個方面的原因，提出提升C鎮產業扶貧政策執行有效性的建議。產業扶貧工作所需時間較長。在瞬息萬變的社會環境中，只有提升產業扶貧政策的科學民主性，提高執行機構的工作能力，提高貧困群眾的參與度和配合度，才能使更多貧困群眾脫貧致富，使更多貧困人民和貧困地區發展得更好。

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