基于“渠長制”的輸水渠道管護實踐探索

張 游，夏夕雯，曹 倩，王 偉，何 君

(1.水發規劃設計有限公司，濟南 250100；2.山東省調水工程運行維護中心，濟南 250100)

“河長制”是一種創新型的河湖管護制度[1]，2016年底以來，全國各地積極推行河長制[2]，以突出問題為導向，以水質提升為核心目標，在水安全保障、水污染治理、水生態修復和河湖整治等方面取得了顯著的成效。

輸水渠道因與自然河道同作為水資源的重要載體，也納入了“河長制”管理體系，但二者又有著明顯的差別。輸水渠道相比于自然河道是后天經過人工挖鑿出來的，主要功能是調配水資源。公眾對“渠長制”的整體認知不足，機械地套用“河長制”的管理手段，對“渠長制”工作的順利開展和落實不利。基于此，本文擬通過總結山東省膠東調水工程綜合整治方案提出的背景和經過，結合輸水渠道典型案例具體表現和存在的問題，對比自然河道“河長制”管護模式，提出“渠長制”側重工作方向和實施途徑，為后續工作開展提供借鑒和參考。

1 膠東調水工程概況及特點

膠東調水工程是承擔向膠東地區及沿線供水任務，緩解水資源供需矛盾的戰略性水利基礎設施，途經六市20個縣(市、區)，是一個點、線結合，星羅棋布的工程[3]。它以輸水明渠為主干，配以提水泵站、節制閘、輸水管線、渡槽、倒虹吸、分水口，將長江黃河水輸送到膠東地區。膠東調水輸水明渠也有自身的特點，一是明渠段里程長且大多為人工新辟，沿用自然河段極少。膠東調水工程明渠段總長 413 km，其中新辟人工渠道372 km，沿用自然河道41 km。二是渠道水源以調引客水為主，少有天然徑流。輸水明渠以黃河水和長江水雙水源綜合調配，以黃河水為主要水源。三是輸水流量大，供水保障率要求高。膠東調水工程引黃濟青段輸水流量為23.5～38.5 m3/s，宋莊分水閘至黃水河泵站段輸水流量為12.6～22 m3/s，是膠東地區“生命之渠”，是青煙威濰膠東四市供水的保障。工程地理位置見圖1。

圖1 膠東調水工程Fig.1 Jiaodong water diversion project

2 輸水渠道管護現狀與問題

2.1 管護依據及范圍

《山東省膠東調水條例》(以下簡稱“《條例》”)于2011年11月25日公布，自2012年3月1日起施行，成為了膠東調水工程最重要的管護依據[4]。《條例》確定了膠東調水工程管理范圍和保護范圍，明確了范圍內禁止和限制從事的行為，就工程管理、水質保護、水量調配、監督保障等活動提出了指導意見。

2.2 管護體制概況

“渠長制”未施行前，山東省膠東調水局為膠東調水工程的責任主體和落實單位，實施膠東調水工程的保護、管理和運行。

山東省膠東調水局前身是山東省引黃濟青工程管理局。2004年省編委明確山東省引黃濟青工程管理局承擔膠東地區引黃調水工程建設管理職責，并受省政府委托，承擔膠東地區引黃調水工程的項目法人職責。2006年年初，省編委下文將山東省引黃濟青工程管理局更名為 “山東省膠東調水局”。

山東省膠東調水局實現“三線垂直管理體制”，下設濱州、東營、濰坊、青島、煙臺、威海6個分局，分局以下有13個管理處(站)，對工程實施有效管理。組織架構見圖2。

圖2 膠東調水局組織架構Fig.2 Organizational structure of Jiaodong water diversion bureau

2.3 存在的主要問題

輸水渠道管護是一項復雜的系統工程，涉及不同行政區域和多行業部門，極易造成條塊分割、協調困難的被動局面，存在一些管護難題。

(1)水資源配置方面。一是水資源供需矛盾突出，增加了管護難度，膠東調水工程原設計輸水天數僅為91 d，現狀全年365 d超負荷運行，卻仍無法同時滿足青島、煙臺、濰坊、威海四市用水需求；小清河分洪道子槽以上段輸水能力為88 m3/s，以下段為 35 m3/s，子槽以下渠段輸水能力達不到原設計要求，已成為向膠東地區調水的瓶頸。二是上游渠段沿線地區存在個人擅自引水、提水等破壞正常調水秩序的活動，造成下游地區供水水量不足。

(2)水域岸線方面。一是歷史遺留問題較多，土地所有權存在不少糾紛，小清河子槽段、吳溝河段、渠首沉沙池及博興渠段、曹家莊渠段、雙山河渠段仍未完成確權劃界，為水域岸線管理帶來一定難度。二是工程沿線仍存在少量違法建筑和違法活動，造成岸線亂占濫用，對渠道輸水安全、水系生態安全等造成影響。

(3)工程運行管理方面。一是自動化程度較低，信息化調度系統尚未建成，監測監控覆蓋不全，日常管理維護以巡查為主，總體效率較低。二是部分渠段襯砌工程、跨渠橋梁、閘門、啟閉設備、機電設備、閥門、管理房、管理道路、控制室等存在安全隱患，影響輸水安全。

(4)水質保護方面。一是沿線保護范圍內仍存在污染風險源，部分工廠、養殖場距離渠道較近，產生廢棄物易造成水體污染。二是防護工程不完善，部分渠段未設置防護網，人為干擾較為頻繁，特別是在管理和保護范圍內堆放垃圾現象時有發生，存在水污染風險。

(5)水生態方面。工程沿線普遍存在防護林帶單薄，甚至缺失的問題，不能形成有效連續的生態防護效益；樹種單一，抗性較差，遇到病害、蟲害等災害時傳播較快，難以控制。

(6)執法監管方面。渠道的管保涉及多個部門，存在職能交叉、職責不清、多頭管理等現象，加上跨行政區聯防聯控機制不健全，部門間、行業間缺乏有效的溝通協調和統籌機制，在形成執法監管合力方面需進一步加強。

3 “渠長制”目標與措施體系

積極推行“渠長制”， 以地方黨政領導牽頭負責治理保護，落實各級政府主體責任，讓政府由參與方轉變升級為主導方，借助更有力的行政力量，協調整合各相關部門，全面落實膠東調水工程的管護方案，并切實提高管護工作的質量和效率。

3.1 保護目標

立足膠東調水工程實際，統籌上下游、左右岸，圍繞六大任務，解決好膠東調水輸水渠道管理保護的突出問題；優化水資源配置方案，布局輸水工程建設，規范調水秩序；完成確權劃界工作，杜絕違法建筑和違法活動；建立起管理科學、運營高效、職能清晰、權責明確的工程運行管理體制，保障調水平穩運行；渠道保護范圍內污染源得到有效治理，全線布設防護網，提升應急管理能力，確保水質安全；鞏固水系生態建設成果，推進沿渠大生態帶工程建設；執法監管工作更加科學化、規范化、制度化、程序化；力爭把膠東調水工程打造成城鄉用水保障要道、經濟發展命脈通道、水生態景觀干道。

3.2 重點措施

(1)針對水資源供需矛盾問題，加速推進膠東調水改擴建工程建設，提升小清河分洪道子槽以下渠段輸水能力，并實現與南水北調、黃水東調等長距離輸水工程的聯合調度，多措并舉保障膠東地區生活、工業用水。關于維護正常調水秩序，計劃由各級“渠長”會同相關政府部門聯合制定水量分配方案，并嚴格執行，禁止任何單位和個人擅自引水、提水。

(2)關于土地糾紛問題，充分發揮地方政府行政力量，由“渠長”牽頭解決歷史遺留問題，并組織國土部門重新對渠道管理范圍現場勘定，全面完成確權劃界工作。此外，組織開展“清四亂”專項整治行動，清理整治水域岸線突出問題，各級“渠長”對違法建筑以及違法活動逐一登記造冊，建立問題清單，開展清理整治。

(3)為提高工程運行管理水平，“渠長”應整合各部門資源，優化監測監控設施布局，實現監測信息共享，建成一套先進、可靠、實用的現代化信息系統，隨時掌握渠道現狀，為膠東調水運行調度提供技術支撐。針對調水工程安全生產隱患問題，各級“渠長”盡快展開排查治理工作，推進配套設施建設。

(4)保護渠道水質安全的措施有兩點，一是全面整治沿線污染源，由“渠長”協同環保部門關停、搬遷、治理污染性企業，構筑環境安全底線。二是關閉污染入渠通道，全線布設防護網，提升水污染風險應急能力，由 “渠長” 制定突發事件應急預案，并上報縣級以上人民政府批準實施，通過提高預警能力和突發事件的應急能力，保障輸水水質安全。

(5)水生態方面，“渠長”牽頭會同林業行政主管部門和水行政主管部門，共同推進輸水渠道保護范圍內生態防護林帶建設。在現有生態建設成果的基礎上，優化各渠段防護林帶植被配置，以鄉土樹種、常綠小灌木或草皮為主，營造灌草緩沖帶，完善防護體系，推進沿渠大生態帶工程建設。

(6)加強各部門溝通聯系，落實各部門責任，在“渠長”的統一協調下，充分發揮各部門涉水行政執法職能，健全完善執法監管工作協調機制，定期組織開展聯合督導和執法檢查[5]，將單純依靠勸說的工作模式轉變為勸說、強制執行與聯動威懾并舉的工作模式，使執法監管工作更具效力[6]。

4 “渠長制”特點分析

“渠長制”作為“河長制”的延伸，二者有著相近的內涵和工作思路，以黨政一把手為河(渠)長，明確和落實了地方各級黨委政府的責任體系，由河(渠)長協調解決工作中出現的交叉式問題。

但是，由于輸水渠道和自然河道的差異性，“渠長制”和“河長制”也有著很大的不同。自然河道主要面臨的是非法排污、河湖岸線被侵占等問題，“河長制”的保護目標在于流域綜合治理，嚴格控制入河排污總量、集中治理點源和面源污染，更側重生態調節與自然恢復，維護生態健康，最終實現河暢水清岸綠景美的愿景；而輸水渠道面臨的主要難題在于輸水保證率要求高、工程運行管理復雜，“渠長制”的保護目標在于建立高效運行管理機制，做好水源地保護、水污染風險事故防范，維持好調用水秩序，最終實現保質保量供水。

有別于“河長制”中水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理、水系生態建設和執法監管等六大任務[7]，“渠長制”應從水資源配置、水域岸線、工程運行管理、水質保護、水生態、執法監管六方面出發，對現狀進行全面梳理，分析輸水渠道存在的主要問題，并查找問題產生的原因(表1)。結合渠道治理與保護的現實需求，參照現有規劃和方案確定的目標及相關控制性指標，確定治理保護的總體目標和控制性指標，并分解落實到各區段，同時以問題為導向，確定治理與保護的主要任務。根據治理與保護的目標與任務要求，從治理和管控兩方面入手，因地制宜，提出治理與保護的對策措施，擬定實施計劃安排，明確時間節點要求，落實責任分工[8]。

表1 基于“渠長制”輸水渠道管護模式Tab.1 Management and protection mode of water conveyance channel based on “Channel Commander System”

5 “渠長制”效果分析

膠東調水工程實行“渠長制”以來，發生了一系列積極變化。一是實現“渠長”全覆蓋，集中管理考核。膠東調水工程共計設置省級“渠長”1名、市級“渠長”6名、縣級“渠長”20名、鄉級“渠長”73名、村級“渠長”575名，逐級落實日常管護工作。二是政府介入，更具約束力。“渠長”參與輸水渠道運行管理，能有效杜絕擅自引水、提水活動，保障輸水渠道有序平穩運行，膠東調水工程于2018-2019年度，累計調水5.91 億m3，圓滿完成膠東四市年度調配水任務。三是各界力量注入，治理力度加大。開展“四亂”問題整治164處，整治各類違章建筑和違法活動占地共計3 977 m2，封堵混合排水口11處。四是納入信息系統統一管理，管護合力增強。信息平臺自動實時監測雨水工情、突發事故和違法違規活動，與多個行業部門共享信息資源，健全完善了執法監管工作協調機制。五是強化宣傳促提升，全民管護意識提高。膠東調水沿線重要工程點共布設宣傳指示牌21塊，微信公眾號關注人數過萬，“渠長制”充分調動了社會力量，公眾通過監督投訴參與到渠道管護工作中。

政策性弱、無序取水、管護低效、監管乏力是輸水渠道面臨的共性問題，“渠長制” 作為創新型制度，能滿足輸水渠道管護的普遍需求，效果顯著，優勢明顯。

6 結 語

膠東調水工程的實踐證明，“渠長制”的引入為輸水渠道的管護注入了強勁的行政力量，將保質保量供水嵌入到沿線各級政府的責任義務中，為解決區域歷史遺留問題提供了可能。“渠長制”不僅豐富了渠道的功能內涵，由單純的輸水功能到與生態功能、社會功能的集成，而且規范了管護方式，從簡單的上級巡管到上下聯動的網格化管護。將“渠長制”責任落到實處，必能切實提高輸水渠道管護的質量與效率。