非正規就業者工傷保險應突破勞動關系的限制

文/喬慶梅

本期話題

近年來，伴隨著移動互聯網行業的蓬勃發展，以快遞、外賣、網約車為代表的新經濟形態在北上廣深等一線城市迅速涌現，平臺經濟下靈活的用工制度提供了大量的就業機會，為城市經濟的發展注入了新的活力,不僅給傳統的勞動用工形式帶來了很大的變化，也對勞動關系理論構成了新的挑戰。如何保護新業態從業人員的勞動權益,成為爭議性的話題。本期，我們邀請了2 位專家從不同角度談一談當前新興業態下非正規就業者的工傷保險制度問題。

當前，非正規就業者的工傷保險問題已經成為社會關注的焦點，非正規就業者中，新業態從業者占了絕大多數。尤其在2020 年突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情面前，快遞、外賣配送員等新興行業從業者在解決日常生活必需品供應的后顧之憂、保障百姓安心居家防疫方面起到了至關重要的作用，為疫情的防控作出了貢獻！但與此同時，在“互聯網+”的平臺經濟下，全國高達7 000 萬的網約工隊伍中，他/她們或是未與平臺公司簽訂正式的勞動合同，或是簽訂了模糊不清的合作服務協議，甚至還有一些勞動者沒有與任何企業簽訂任何形式的協議。平臺經濟下的非正規就業者，其勞動權益保障面臨缺位的現象不容忽視。對于非正規就業者工傷保險問題，應明確以下幾個問題：

首先，工傷保險是以追求社會效益為主要目標的社會政策。因此，應跳出工傷保險本身，從社會政策的本質去看待工傷保險。即，于勞動者和企業雙方而言，工傷保險都是一種有效的保護：一方面，工傷保險可以解除勞動者職業傷害的后顧之憂，通過工傷預防、康復和賠償，使勞動者免于因職業傷害而陷入困境，體現了對勞動者的保護；另一方面，企業以繳納工傷保險費的方式將對勞動者的職業傷害賠償責任轉移給了工傷保險制度，使企業從對勞動者的賠償中解脫出來，同時還可以接受工傷保險提供的職業安全與健康管理服務，體現了對企業的保護。因此，無論從勞動者還是企業哪一方看，為非正規就業者提供合理的職業傷害保障，符合工傷保險的社會效益目標。

第二，非正規就業人員工傷保險應堅持社會保險的基本方向。非正規就業者作為我國勞動力大軍中越來越重要的組成部分，應當和正規就業者一樣享受平等的基本職業傷害保障。堅持非正規就業人員工傷保險的社會保險方向，一是由職業風險的系統性決定的，即職業風險與疾病風險、養老風險一樣，是所有勞動者都面臨的風險，是無法通過個體的力量克服的，必須依靠政府的主導才能得到較好的應對；二是社會保障的公平性原則決定了非正規就業人員應與其他就業人員一樣，享受到平等的職業傷害保障；三是非正規就業人員的工傷保險同其他就業人員一樣，擁有公共產品或準公共產品的性質，這就決定了必須由政府提供并承擔最后出場人的角色。

第三，非正規就業者工傷保險應突破勞動關系對工傷保險覆蓋面的限制。就職業風險的普遍性而言，工傷風險對任何勞動者都是客觀存在的，所有勞動者都面臨著不同形式、不同程度的職業風險和職業傷害，包括正規就業者和非正規就業者。而對于非正規就業者而言，他們面臨的職業風險更復雜，更需要工傷保險的保護。然而，目前我國工傷保險仍局限于具有正規勞動關系的職業群體，這已經不能適應現實需要。隨著我國經濟結構和產業結構調整以及由此而帶來的職業結構和就業方式的變化，以勞動關系為參保條件的做法已經成為制約工傷保險發展和勞動者權益保障的障礙因素。因而，既然所有勞動者都是國民經濟和社會發展的貢獻者，那么，作為社會政策的工傷保險制度理所應當為所有勞動者提供必要的職業傷害保障，而不論哪種形態、何種方式的就業。因此，目前最急迫的是突破勞動關系對工傷保險覆蓋面的限制，這是涉及我國工傷保險發展方向的大問題。

現行工傷保險制度的參保范圍之所以囿于勞動關系的存在與否，與其不完全的風險轉移有關——在現行制度中，勞動者受工傷之后，一部分賠償待遇是必須由企業承擔的，這就需要確定勞動者與企業的關系，即勞動者屬于哪一家企業，其職業傷害賠償的企業責任部分則由該企業承擔。但在完全的風險轉移之下，應由企業承擔的勞動者職業傷害保障責任被完全轉移給工傷保險制度，勞動者受到職業傷害后，只需要向工傷保險制度申請工傷保障待遇，而不需要過度糾結該勞動者屬于哪家企業，這一方面體現了對勞動者的保護，同時也是對企業人力物力資源的節約。因此，改變現行工傷保險不完全風險轉移的做法，有助于非正規就業者工傷保險問題的解決——如，為多個雇主或平臺工作的非正規就業者遭受職業傷害后，只需要向工傷保險制度申請待遇就可以了，而不需要追究其屬于哪個雇主、哪個平臺。并且，隨著社會風險的變化和工傷保險制度的發展，現行不完全的風險轉移已經不適應時代的發展，不但不能有效促進企業工傷預防，而且無法將企業從對勞動者的賠償中解脫出來，造成企業大量的人力、物力和財力的耗費，故改變現行風險不完全轉移的做法已迫在眉睫。

第四，解決非正規就業人員工傷保險問題需要制度創新與頂層設計。從根本上講，非正規就業人員工傷保險問題是制度問題，而非技術問題。表面上看來，非正規就業人員工傷保險問題存在著繳費責任方確定難、繳費基數確定難、待遇水平確定難以及工傷范圍認定難等技術問題，但這些技術問題都是可以通過制度創新來解決的。如，可以在對工傷保險待遇替代率、保障水平等各指標進行科學測算的基礎上，根據非正規就業者職業傷害發生率，并遵循基金年度收支平衡、以支定收等原則來確定工傷保險繳費率，以行業平均收入作為繳費基數、確定待遇標準等。

當前實踐中，為了解決非正規就業人員的職業傷害保障問題，部分地區已經開始了區域性的嘗試和探索，這對短期內解決這一問題具有積極意義。然而，在進一步推進提高工傷保險制度統籌層次的發展背景下，各地各自為政的政策設計卻與工傷保險制度統籌發展的方向背道而馳，不但加劇了制度的碎片化，而且進一步提高了制度統籌成本，不利于制度的長期良性發展。因此，應對工傷保險制度進行頂層設計，基于工傷保險協調發展的基本原則，推動制度的健康、良性發展。

另外，非正規就業人員的工傷保險需要對風險保障范圍進行實時的調整，這一點，適用于所有勞動者。經濟結構的調整帶來的行業結構以及職業結構和就業方式的變化，帶來了勞動者職業風險的變化。工傷保險制度作為以職業風險作為保險標的的社會保險制度，以為勞動者提供合理的職業傷害保障為宗旨，包括保障的風險范圍、保障的待遇內容和待遇水平，這都決定了隨著經濟和社會發展對制度進行適時調整的必然性。特別在當前肆虐的新型冠狀病毒肺炎疫情面前，對于大批醫務工作者、抗疫志愿者、其他一線抗疫人員以及包括非正規就業人員在內的勞動者，因工作原因而感染疾病的，工傷保險應當有所作為。