城建檔案信息資源共享探析

文/肇慶市城市建設檔案館 鄭小妮

21世紀，通信技術和網絡技術方面的飛躍使得全球性的信息資源共享具備了可能性。加之隨著社會公眾信息知情權的覺醒，人們提高了對獲取、利用信息的要求，實現信息資源的共享成為時代的呼喚。在全球信息化建設的浪潮中，各國均把開發信息資源，實現社會信息資源共享作為目標。在各行各業積極推進信息化建設、提高社會信息資源共享程度的同時，城建檔案作為一種具有重要憑證和參考價值的信息資源，如何促進其共享工作，及時為政府部門和社會提供利用成為擺在我們面前的突出問題。在社會信息化的環境中，要實現城建檔案信息資源的共享，需要我們準確理解城建檔案信息資源共享的內涵，對城建檔案信息資源共享存在的問題進行客觀分析，并提出相應的實施策略。

一、城建檔案信息資源共享的含義及特點

信息資源共享，如果簡單地從字面上理解，應是所有信息資源在全社會范圍內供所有人分享、利用。但由于保障國家利益、維護個人隱私、保護知識產權等原因，信息資源共享往往是帶有一定限制的，提供的信息資源及允許的利用群體在不同情況下有不同的規定。城建檔案信息資源涵蓋了城市規劃建設管理、城市基礎設施工程、城市地下管線工程、城市工業與民用建筑工程等重要信息資源，來源廣泛、載體多樣、內容復雜、專業性強。作為一種特殊的信息資源，城建檔案信息資源作用范圍廣泛，不僅能利用城市建筑物、構筑物、基礎設施工程進行維修、改建、擴建，也是城市進行規劃建設管理的重要依據，同時關系到城市建筑物、構筑物和基礎設施的安全，檔案涉及單位和個人的合法權益，具有保密性、安全性強等特點。因此，城建檔案信息資源共享的指導思想是，在保障國家安全、集體利益、個人隱私、知識產權的基礎上，保證城建檔案信息能最大限度、最廣范圍提供給政府部門和社會利用。城建檔案信息資源共享的含義是指城建檔案信息資源在符合保密要求的基礎上，在不同層次、不同部門信息網絡系統間實現互聯互通并向政府部門和社會提供服務。我國圖書館界于20世紀80年代前期開始了對文獻資源共建共享的研究，取得了較為豐富的研究成果。檔案學界也于20世紀90年代中期開始對檔案信息資源共享開展了較為集中的研究。城建檔案信息作為一種專門的檔案信息資源，地域性、專業性和動態性特點較明顯，其共享工作既要吸收、借鑒文獻信息資源共享和綜合檔案信息資源共享的成果，也要充分結合自己的特色。文獻信息資源的共享，從建設上說，對可供共享的文獻及利用群體的限制較少，更注重圖書館館際間的交流，力求減少館藏資源的重復建設，致力提高文獻資源擁有的數量及文獻信息資源的可獲知能力和可獲得能力。而城建檔案信息作為檔案信息資源的一種，既有檔案共有的證據效用和保密性特點，又有特有的地域性、專業性、動態性等特點，故而不同的利用群體可共享利用的信息可能相差很大。因此在共享的建設上應對不同利用群體的共享內容進行重點研究，應注重考慮信息能否公開，信息是否安全，公共性的信息一般可在全社會范圍內實現共享，帶有一定密級的信息和涉及國家安全或隱私權的檔案只能在一定范圍內控制使用。

二、城建檔案信息資源共享面臨的問題

城建檔案信息資源由于歷來高度強調其安全性和保密性，基本上屬于一種限制利用的狀態。要從這種限制利用、不主動對外開放狀態發展到社會化的信息共享，必須清醒認識到還存在不少問題。

（一）保密思想占主流地位，信息共享意識缺乏。在城建檔案事業30多年的發展歷程中，保密思想一直占據主流地位。1988年原城鄉建設環境保護部印發的《城鄉建設檔案密級劃分暫行規定》直至2016年才宣布失效，該《暫行規定》將涉及規劃、地下管線、市政工程、公共建筑工程等類別檔案絕大部分定為機密、秘密檔案，保密思想在城建檔案管理者心中根深蒂固，加上受管理理念、機制體制、技術等因素影響，“開放危險，保密保險”“不求有功，但求無過”的保守思想多年來一直束縛著城建檔案管理者，總認為檔案保密任何時候都不會出差錯，而開放檔案卻要擔很大的風險。加上長久以來城建檔案部門處于相對封閉的狀態，與其他部門沒有建立起互聯互通機制，絕大部分城建檔案工作者缺乏信息共享意識。

（二）缺乏整體規劃和統籌，沒有制定相關政策和標準體系。目前對城建檔案信息共享的系統性研究尚未開展，有關部門沒有制定城建檔案信息共享的中長期規劃，城建檔案信息共享缺乏相關政策法規、技術標準的指引。2004年原建設部印發的《全國城建檔案信息化建設規劃與實施綱要》中，提出“籌劃建設全國城建檔案信息（目錄）中心和地區中心”“發展和完善全國城建檔案信息網”“實現各城建檔案館的檔案信息網在國家公用通訊平臺基礎上的互聯”“建立全方位、多層次、技術先進的城建檔案信息化管理、服務體系，實現資源共享”等建設目標，但有關部門沒有制定城建檔案信息資源共享的具體政策和相關標準體系，沒有搭建共享的平臺，共享工作無法進一步制度化、規范化和程序化，大部分城建檔案工作者對哪些檔案可以共享，哪些檔案不可以共享心中沒底。各城建檔案館在業務建設上各自為政，標準體系不一，至今連全國性或區域性的城建檔案目錄中心都沒有建立起來，信息資源無法實現共享。

（三）城建檔案信息資源不豐富。要實現信息資源的共享，面臨的一個重要問題是需要有豐富的城建檔案信息資源。現各地可供共享的城建檔案信息資源，無論是質量還是數量都還存在很大的提升空間。從各地城建檔案資源的層級來看，工程級、案卷級、文件級著錄信息數據庫建設較為豐富，但專題數據庫、全文數據庫、多媒體數據庫、城市綜合地下管線數據庫、CAD文件數據庫等則較為短缺。城建檔案館存有大量的圖紙檔案，目前部分城建檔案館還未開展或未全部開展城建檔案的數字化工作，且大部分地區建設電子文件歸檔工作不理想，可供共享的信息資源不夠豐富。從城建檔案資源的類別來看，各地城建檔案館保存的竣工工程檔案的信息資源相對豐富，而建設系統各類別檔案信息資源不理想。

（四）存在信息安全問題。在數字化和網絡化的環境下，信息網絡化共享存在一定的安全風險，信息是否安全成為影響其能否共享的重要因素。影響信息安全的因素主要有兩方面：一個是技術問題，另一個是管理制度。在互聯網或其他公共信息網絡，檔案信息安全依然存在著被惡意病毒攻擊的危險，這些病毒會輸入惡意代碼，竊取用戶信息，進而導致數據泄漏和丟失，甚至造成系統癱瘓。在管理制度上，城建檔案信息資源共享存在制度缺位問題，缺乏信息管理制度、人員管理制度、系統運行環境安全管理制度以及對泄露、濫用、不正當交易城建檔案信息的處罰制度等，未能從制度上保護城建檔案信息的安全。

三、城建檔案信息共享策略分析

（一）樹立城建檔案信息資源共享意識。2008年開始實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》規定，公開政府信息，應當堅持以公開為常態、不公開為例外，應當及時、準確地公開政府信息。2016年，國務院印發的《政務信息資源共享管理暫行辦法》要求，加快推動政務信息系統互聯和公共數據共享。在信息化社會發展的大潮流下，政府部門要提倡信息公開為常態，推動信息共享，應將城建檔案信息資源的特殊性與信息資源共享的理念相結合，正確理解城建檔案保密性和開放性概念，樹立起適應社會發展需要的城建檔案共享理論。結合城建檔案保密性、區域性強等特殊性，也必須清醒認識到，城建檔案信息資源的共享不是對保密意識的全盤否定，不可任意共享，應該是有條件的共享，符合保密要求的共享。

（二）加強城建檔案信息資源共享頂層設計。要實現城建檔案信息資源的共享，應該有整體的規劃和統一的標準，住建部門、檔案部門等應組織研究制訂全國性的城建檔案信息資源共享總體規劃方案、技術標準、行業規范，搭建信息共享平臺，建立健全城建檔案信息資源共享工作制度，對城建檔案信息資源共享給予政策性引導和法律保障。在共建共享的頂層設計方面，不動產登記檔案提供了較好的范例。2018年，經原國土資源部的統一部署，全國不動產登記檔案數據已經實現國家、省、市、縣四級聯網共享。2019年3月發布實施的《不動產登記暫行條例》規定，不動產登記有關信息與住房城鄉建設、農業、林業、海洋等部門審批信息、交易信息等應當實時互通共享。城建檔案部門匯集了住房城鄉建設部門的審批檔案，城建檔案信息資源是政務信息系統建設中不可或缺的環節，城建檔案信息資源共享的頂層設計也應盡快提上議程。基于城建檔案信息地域性、動態性強等特點，區域性部門間的共享需求尤其突出，應盡快明確基于電子政務系統的城建檔案信息數據標準、共享平臺交換接口，與工程建設項目審批系統、不動產登記系統等建立連接，盡快實現區域間的數據共享，為城市規劃建設管理及時提供利用。

（三）豐富和細化可共享的城建檔案信息資源。各城建檔案館應加強城建檔案信息資源建設，積極推進城建檔案目錄、全文、原件數據庫及各種專題數據庫的建設，豐富可共享的城建檔案信息，為城建檔案信息資源的共享打下堅實的數據基礎。并應進一步細化有關信息共享操作規則，城建檔案工作開展多年來，對城建檔案信息的提供利用和共享工作已積累了一定的實踐經驗，住建部應組織對城建檔案的密級、保管期限、檔案類別、利用對象等開展研究，制定具體的城建檔案信息資源實施細則，明確對不同類別、不同內容的檔案信息采取不同的共享方式，明確國家相關部門、城建檔案權利人和利害關系人等主要利用對象的共享范圍和共享方式。對涉及國家秘密的檔案，其數據只能存儲于涉密計算機或系統內，不得在非涉密的網絡系統共享。對涉及商業秘密、個人隱私的檔案信息和在城市規劃建設管理中產生的內部信息，設為暫不共享類，只提供給相關權利人、利害關系人和相關部門利用。對能提供給特定需求方的檔案信息，設為有條件共享類，在政務網上共享，及時為城市規劃建設管理提供依據。對城建檔案項目級、工程級、案卷級、文件級目錄信息，已達到法定公開期限和屬于政府信息公開范圍的檔案，應該明確為無條件共享類，通過互聯網方式提供共享，借助網絡共享來擴大信息資源的利用廣度和深度。

（四）加強城建檔案信息安全保障。應建立信息安全技術保障體系和管理保障體系，保障城建檔案信息的安全。構建信息安全管理保障體系，即利用數字認證、電子簽名、密碼認證、密鑰管理、數據加密、防火墻、入侵檢測、數據備份等技術來保證信息安全，應重點完善用戶身份認證信息、訪問控制、信息審計追蹤等防控措施，保障檔案信息數據的保密性、完整性、可用性。還應通過建立有效的管理保障體系，建立包括安全法律保障體系、信息管理制度、信息共享相關人員管理制度、系統運行環境安全管理制度、安全應急處置和災難恢復等制度，妥善處理各類突發安全事故，為檔案信息資源的合理安全利用創造良好環境。

四、結語

城建檔案信息資源共享是時代發展的必然趨勢，如何能從現狀的不愿共享、不敢共享、不能共享走向能在不同層次、不同部門信息網絡系統間實現互聯互通并向社會廣泛提供服務，尚須有關管理部門和檔案學界付出不懈的努力。