國家審計在全面深化改革中的監督職責及履責保障研究

蔡瓊瑤 宋夏云（教授/博導）（浙江財經大學會計學院 浙江杭州 310018）

一、引言

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革的指導思想和總目標。全面深化改革給經濟、政治和文化等諸多領域帶來了深刻的變化，這些變化賦予了國家審計監督職責新的內容，對國家審計監督職責提出了新的要求。國家審計是國家治理的基石之一，國家審計的監督職能使其能夠維護國家經濟安全，避免系統性風險，對宏觀政策的落實進行監督，推進廉政建設，促進經濟高質量發展，為全面深化改革保駕護航。因此，如何統籌規劃國家審計資源，更好地發揮國家審計監督職責，以充分發揮國家審計在全面深化改革中的作用便尤為重要。

二、國家審計監督職責的涵義和影響因素

（一）國家審計監督職責的涵義

國家審計具有法定性、獨立性、專業性和全面性等特征，與其他監管制度有著本質的區別，其中法定性體現在國家審計是通過立法作出的制度安排（彭新林，2015），決定了國家審計監督職責不同于一般意義或理論意義上的審計職責（盧鳳幾，1995）。國家審計監督職責主要由法律確定，審計機關進行審計工作時通過行政授權進行補充。但法定性只是國家審計監督職責的內在要求而不是決定因素，因此，國家審計監督職責不是法定的，而是得到法律認定的（吳秋生，2006）。狹義的國家審計監督職責包括審計對象范圍、審計業務范圍和審計目標范圍（郭振乾，1997；魏禮江，1998；崔振龍，2004），廣義的國家審計監督職責還包括審計管理職責。本文主要針對狹義的國家審計監督職責進行研究。

（二）國家審計監督職責的影響因素

國家審計監督職責會隨著時代背景的變遷而與環境相協調發展，全面深化改革賦予了國家審計監督職責新的要求。國家審計監督職責的影響因素主要包括：

1.國家治理現代化的新要求。國家審計的產生源于國家治理的需要，從國家審計的發展歷史來看，國家審計制度沿革是國家治理目標推動下的自組織演化（戚振東，2015），也就是說，國家審計的發展是以國家治理目標為導向的。國家治理現代化的提出，賦予了國家審計新的職責，國家審計的監督職責與機制，為促進國家治理現代化提供有力的保障。

2.審計全覆蓋理念的提出。時代的發展會對國家審計提出新的要求，審計理念也要隨之創新。比如十八屆四中全會后，審計全覆蓋首次被寫入《國務院關于加強審計工作的意見》，隨著實際工作的開展，審計項目、審計組織方式“兩統籌”的審計理念被提出，審計全覆蓋理念的內容也逐漸豐富完善等?？傊?，國家審計監督職責要在國家審計理念的指引下確定。

3.公共受托責任的內容和要求。公共受托責任的內容和要求影響著國家審計監督職責的對象、業務和目標范圍。公共受托責任的范圍從早期的財政收支到后來隨著經濟發展內容逐步擴大，相對應的國家審計監督職責的對象、業務范圍也隨之擴大。公共受托責任的要求從初期的確保公共資產的安全、完整拓展到使用效益，相對應的國家審計監督職責的目標也從真實、合法逐步上升到效益性（韓斌，2010）。

4.國家審計的發展水平。國家審計的發展水平主要看國家審計的專業能力，包括國家審計資源、專業技術的發展、審計人員的專業素質等。實際工作中，審計資源影響著國家審計監督職責的廣度，審計人員的專業素質影響著國家審計監督職責的深度，專業技術的發展比如審計信息化的建設可以節省審計資源、提高效率。總之，要在與國家審計發展水平相適應的情況下確定國家審計監督職責。

三、國家審計在全面深化改革中的監督職責分析

全面深化改革對國家審計監督職責提出的新要求中，有些已經在審計署發布的部門規章及規范性文件中得到了落實，有些尚未成形。為了推動全面深化改革，同時使審計監督有法可依，加強審計監督的約束力，有必要對國家審計在全面深化改革中的監督職責進行分析。

（一）對重大政策措施貫徹落實情況進行跟蹤審計

全面深化改革中，國家審計應緊跟國家改革新政策，并結合國家區域性重大戰略部署，對政策落實情況有重點地進行跟蹤審計，這關系到全面深化改革成效與國家經濟發展質量。具體來說，國家審計應在供給側結構性改革、擴大有效內需、打好三大攻堅戰、改善民生等國家改革相關政策下，結合長江經濟帶發展、自由貿易區、粵港澳大灣區建設等國家區域性重大戰略，有重點地選擇項目進行審計，對政策執行進度和實施效果、項目資金的安排與運行進行跟蹤審計，提高審計人員的專業素質以及充分利用大數據，揭露問題，督促整改。

（二）對經濟社會運行中的各類潛在風險進行審計

財政與金融領域是國家審計的重點。要切實防范財政金融風險，關注國有資產安全，監督與評價國有資產的保值增值情況，監督領導人員經濟責任履行情況；關注地方政府債務管理，對政府舉債程序和資金用途嚴格監管；關注社會保障資金和扶貧資金的使用情況，因為這些資金的使用會對國民收入分配、經濟發展與社會穩定產生影響；金融機構作為國家宏觀貨幣政策的直接實施者，要關注其內部控制與風險防范等。

（三）對重點民生專項資金和項目進行審計

保障和改善民生是全面深化改革的重點任務，加強對重點民生專項資金的審計，促進惠民政策的落實，是國家審計的重要責任。要加大對就業、醫療、教育、住房等社會保險和救助資金的撥付、使用、管理及效益的審計力度，嚴查套取、挪用、回流資金等違規違紀行為；關注涉農的專項資金，農業資金性質復雜，很大部分通過轉移支付撥付給基層群眾，因此審計機關要上下結合，統籌安排，發揮各自優勢，深入農戶檢查，對農業專項資金進行有效審計；加強對環保專項資金的審計，關注環保資金的投入、環保政策的落實與治理實現情況，切實改善老百姓居住環境。

（四）對黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員進行經濟責任審計

經濟責任審計作為重要的權力制約和監督機制，在保障國家財產安全和促進廉政建設方面發揮著重要的作用。經濟責任審計以財政財務收支和相關經濟活動的真實、合法與效益性為基礎，對黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員在履行經濟責任過程中重大政策執行、重大經濟決策、預算執行、廉潔從政、守法守紀等情況進行審計監督。全面深化改革中，更加強調規范市場經濟秩序，經濟責任審計要厘清政府與市場的邊界。對重大經濟決策與政策執行要深入審計，使審計結果更好地與黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員的經濟責任履行相掛鉤；要加強對黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員的任中審計，堅持任中與離任審計相結合；在對違法違紀問題進行重點審計的同時，需要重視審計報告質量。

（五）對財政資金的分配、管理和使用情況進行績效審計

財政審計是國家審計的主要職責，以此為基礎，對財政資金的分配、管理和使用情況的經濟性、效率性和效果性進行績效審計。對于財政資金的分配，要結合預算編制，按一定的標準進行科學合理分配，增收節支，著重對財政資金分配的經濟性進行審計；對于財政資金的管理，要檢查其安全性、合規性和效益性，是否有脫離預算影響國有資產安全、違規出借等情況，關注監督制度的有效性以及監督程序的統一性，著重對財政資金管理的效率性進行審計；對于財政資金的使用情況，要檢查是否存在挪用、截留等問題，是否達到預期目標以及實施效果如何，著重對財政資金使用情況的效果性進行審計。財政資金績效審計的開展將進一步促進財政資源的有效配置，促進財政政策效益更好發揮，推動全面深化改革的進程。

四、國家審計在全面深化改革中監督職責履行的保障條件

（一）政策法規保障

法定性是國家審計的基本特征，是國家審計權威性和強制性的根本保障（彭新林，2015）。因此國家審計監督職責的履行必須由政策法規進行規范，使之有法可依，同時在政策法規的保障下，有法必依，即給予其國家監督權力的同時，也要規范其權力的使用。

（二）審計理念保障

審計全覆蓋是一種全新的理念，它包括審計對象、審計目標和審計重點領域的全覆蓋。審計全覆蓋理念為國家審計監督職責的確立提供了方向，為國家審計監督職責的履行提供了文化保障。各級審計機關應該加強審計全覆蓋理論與實務研究，并做到有計劃、有重點地開展國家審計工作，不斷提高審計全覆蓋的效率和效果。

（三）專業能力保障

國家審計屬于國家治理中的監督控制系統，主要在經濟領域實行經濟監督，它與司法監督與行政監督各有所司，在經濟監督中所發揮的獨有作用體現著國家審計的專業性。同時，審計機關人員以其專業素質與工作經驗，以及國家審計所獨有的審計方法體系，為國家審計監督職責的履行提供專業能力保障。

（四）信息技術保障

對于全面預算績效管理、績效審計指標度量等，由于國家審計資源有限、人力技術有限，全面性難以實現。但在信息化時代，大數據審計的出現，為審計全覆蓋提供了可能，為審計資源形成監管合力提供了技術支撐，為國家審計監督職責的履行提供了信息技術保障。

五、研究結論

國家審計監督職責的影響因素主要包括國家治理現代化的新要求、審計全覆蓋理念的提出、公共受托責任的內容和要求以及國家審計的發展水平等。國家審計在全面深化改革中的監督職責包括對重大政策措施貫徹落實情況進行跟蹤審計、對經濟社會運行中的各類潛在風險進行審計、對重點民生專項資金和項目進行審計、對黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員進行經濟責任審計，以及對財政資金的分配、管理和使用情況進行績效審計。國家審計在全面深化改革中監督職責履行的保障條件包括政策法規保障、審計理念保障、專業能力保障和信息技術保障。