失地農民保障對象產生難問題及建議

文/嚴國忠

《江蘇省征地補償與被征地農民社會保障辦法》（以下簡稱“93號令”）已實施多年了，在實施過程中引發了一些社會矛盾。分析其原因，矛盾的重點在于征地項目保障對象產生難。下文，筆者主要對保障對象產生難這個問題進行分析，并提出解決建議。

一、問題產生的原因

（一）成為保障對象的條件模糊

93號令第五條規定：“被征地農民應當從征地前就擁有該土地的農村集體經濟組織內享有土地承包經營權、承擔農業義務的成員中產生，原土地承包經營權人享有優先權。具體辦法由市、縣（市）人民政府制定。”這一條款是保障名單產生的條件。這個條件太模糊，雖然后面加了一句具體辦法由地方政府制定，但因為是剛性進保，所以地方政府也沒有能力制定出得到老百姓認可，且可操作性更強的辦法來[1]。針對土地承包經營權，農村是以家庭、以戶為單位來承包的，況且這二年農村土地確權因為矛盾太大，并沒有達到想象中的效果，特別是城郊征地項目較多的村組，土地基本都沒有確權；在實際工作中一般參照的都是1998年二輪承包時的材料來確定，距今已二十多年，當時的材料與現在的實際情況早已發生變化。如戶籍留在村組，但本人早已出嫁或升學畢業后在外地工作的；戶籍因各種原因遷出本村，但本人還在村組生活的等等各種復雜的情況[2]。

條款中指出“原土地承包經營權人享有優先權”。實際情況是，大部分農村土地承包后，為保證土地遠近、肥瘦公平，在村民小組內，每三年或五年就重新調整分配一次土地，有些地方將土地集中起來承包給種糧大戶，所以這個優先權根本無法落實。

（二）保障對象人數確定不準

保障對象人數是由原國土部門根據“土勞比”來確定的，看似好操作，但實際需要安置的被征地農民人數無法做到精確計算。“被征收的農用地面積除以征地前被征地農村集體經濟組織人均農用地面積計算”，征地時，實際征用的土地包含溝渠池塘、田埂、簡易土路等，這些面積都會計算在征地面積內，在計算人均農用地這個數據時，一般采用糧食直補面積或者在冊登記的農用地來計算。通過查遍現有資料，筆者也不能說原國土部門這樣做是錯誤的，因為集體經濟組織本身就是計劃經濟時代的名稱，是個模糊的概念，建議以后政策調整時避免再用“集體經濟組織”這個名稱，被征地單位必須要精確到村民小組，不能以村委會為單位報批。

需要安置的被征地農民人數不準會帶來以下危害：第一，絕大多數村組會出現“人已走光但還有地在”的現象。這些地在以后征用時，仍然會按照原有的計算方法，計算出應安置人數。這些名額有時會被村組拿來安置不符合條件的人，基層政府防不勝防。第二，村組以前已貨幣化安置過的征地人員無法剔除，在村組征地上報時，又將其納入保障，所以城郊經常出現一畝地走三個人，甚至五個人以上的現象。實則是城郊村組重復享受征地這一好處。基層政府也沒有什么好辦法來處理。

二、解決這個矛盾的建議

我們現在籌集的保障費用相當比例的資金為體現了公平，被用于已退休或已繳滿15年養老保險的人員的貨幣補償，并沒有用于需要保障對象的繳費補貼。

為此，筆者建議采取市場經濟的模式，當用地單位要征地時，由國土部門按照一定的保護價向農民征收。征地費用除政府按需要安置的人名額每人籌集一定的標準，來籌集征地保障的統籌資金外，其余資金按規定返還農民個人。需要安置的名額由國土資源部門根據全省城市紅線范圍內每一畝安置1人，直至全村組人員安置結束為止，不再根據所屬村組人均耕地面積來計算。在解決被征地農民保障方面，改強制保障為自愿參加，對于參加保障的人，每個人給予一定的參保補貼來吸引他們來參保，而不是強制產生保障對象來參保。補貼標準建議按江蘇省前十五年歷年企業職工基本養老保險的繳費基數乘以單位應負擔比例金額來確定。鼓勵個人需要保障又有保障意識的人參加被征地農民保障，避免保障資金被已有退休待遇或已參加企業保險繳滿15年以上的人占用。這樣國土部門的地也好征，社會保障也具有可操作性。