校外托管機構規范化運營困境及對策研究

白生祥

(青海民族大學政治與公共管理學院 青海 西寧 810000)

前言

“根據西寧市教育局《2018年西寧市城區義務教育招生實施方案》(寧教基〔2018〕18號)規定，城東區教育局所管轄小學22個”[1]。學校內部午托服務。校外午托機構便應運而生，托管的主要目標是小學生。每個托管機構收費、飲食標準、無統一和規范標準。

就城東區西寧市青藏鐵路花園學校和西寧市楊家莊小學，小學生人數是1300多人，在學校周圍顯性托管機構存在8個，參與到托管的學生流量500多人(不包含去教育輔導機構的學生)。西寧市八一路小學和西寧市康南小學，數據統計小學生人數為1000多人，在學校周圍顯性托管機構存在4個，參與到托管的學生流量300多人(不包含去教育輔導機構的學生)。其中，托管的形式是午托、晚托、全托。校外托管機構發展過程中，鄰里關系、托管學生的飲食安全、從業人員的資格認證等問題被呈現，政府對于校外托管機構的規范化引導到了一個迫在眉睫的時候。

一、校外托管機構的定義及發展現實依據

(一)托管機構的定義

“在國外20 世紀 80 年代以來，小學生課后托管開始受到發達國家政府、學術界和教育工作者的關注。歐美國家、日本、韓國、新加坡等國家主要采用校內托管的方式，同時選擇部分小學試點探索學校與托管中心合作提供學生托管服務，為學生提供更優質、高效、多元的托管服務體驗。將學生托管作為一種公共服務，依托學校、社區、少年宮等社會組織作為學生課后托管的主要場所，促進學生興趣和社會交往等綜合素質的發展。”[2]

“在國內，托管機構出現于20世紀90年代初期，剛開始的時候被稱為“小飯桌”，主要面向年齡較小的兒童，更多面向的是小學生，根據托管時間劃分，托管類型被分為午托、晚托和全托。隨著近年校外托管機構大量涌現，學生課后托管問題引起了政府的關注。北京、上海、浙江等城市紛紛出臺了相關政策對學生托管問題進行規范。”[3]

綜上所述，校外托管機構和家長之間存在契約關系，是除學校和家庭的第三方，在學生上學期間學生自愿下，以付費形式承擔學生放學和上課接送工作，午托承擔提供餐飲的服務，晚托和全托承擔飲食和學生作業輔導的個體經營機構。

(二)托管機構發展現實依據

第一，對于家長和學生而言。學生中午吃飯、接送以及學生的安全是家長面對的重要問題，然而學生的放學時間和家長下班時間不匹配。托管機構充分發揮它的作用了，解決學生吃飯和接送安全問題，可以為家長省心下班后接學生。

第二，有效促進就業和再就業。托管機構有效的吸納了社會人員的就業和再就業。根據調研結果顯示，托管機構的負責人基本上是下崗的職工，以及個別的大學生創業者。對就業和再就業具有積極作用。

二、西寧市校外托管機構現狀——以城東區為例

本次調研運用的是訪談法，調研對象為小學生(200人)和托管機構的負責人(10個)。分析西寧市城東區校外托管機構托管的類型、參與托管的學生類型比例及被托管學生滿意度分析等。

(一)校外托管機構的類型

西寧市城東區的托管機構創辦主體為社會力量，屬于個體經營機構，主要是職工在就業或者大學生創業團體；主要針對目標是小學生；主要承擔服務：中午就餐服務，晚上就餐和作業輔導服務。

(二)學生參與校外托管類型比例

通過對參加托管的200名學生的訪談，如圖1所示，在被訪談的學生中參加純午托的學生占的比例是最大的。原因是父母為雙職工，中午休息的時間有限，所以，讓學生參加校外托管機構。

圖1 參加托管機構不同類型的人數統計

(三)學生對校外托管機構的滿意度分析

通過表1的分析可以得出，參加托管的學生中，對于托管機構作業輔導以及綜合服務滿意度較高，對于飲食滿意度占比僅20%，說明在以后的運營中需進一步提高飲食標準。

表1 學生對托管機構滿意度分析

(四)校外托管機構從業人員及環境狀況分析

在訪談的10個托管機構負責人中，從業人員的年齡、從業人員的文憑、托管機構的環境衛生，存在一定的差距。從業人員34人，其中，從業人員年齡結構20—30歲的8人，30—40歲的13人，40—50歲的9人，50歲以上的5人。從業人員文憑結構，本科文憑6人。托管機構環境衛生及空間格局，比較好的2個，比較一般的3個，比較差的5個。

綜上所述，校外托管機構在社會中具有很大的需求量，有足夠的市場空間。但是通過調研發現在校外托管機構需要進一步提高和改進，需要相關的管理部門進行協調和督促，促進校外托管機構健康發展。

三、西寧市城東區托管機構規范化運營困境分析

隨著社會的不斷進步和發展，以及教學強國戰略的實施，教育事業在蓬勃發展，隨之托管機構也雨后春筍般的發展。校外托管機構存在很多的問題。例如，沒有明確的規定歸屬哪個部門進行管理；缺乏有效的監督管理機構；規范的引導和治理力度不夠等。

(一)主管部門不明確

在辦理的過程中沒有明確的主管部門，一般情況下就是在工商局和食藥局進行備案登記就可以了。從而就可以發現西寧市城東區托管機構在規范化運營的過程中，缺乏主管機構進行專門的管理，同時，在托管機構發展的時候沒有牽頭管理機構對托管機構進行有效的治理和引導。

(二)行業準入門檻太低

缺乏行業發展門檻，托管機構在各小學附近快速的泛濫且呈現良莠不齊的現象。一方面，有房子、有桌椅及做飯的灶就可以，另一方面，午托機構只要有由于托管機構屬于是利潤比較高的行業，而且目前政府管理存在很大的漏洞，而且托管機構承擔的作用是比較輕松的主要有兩個方面:為托管的學生提供飲食和為托管的學生輔導家庭作業。

(三)飲食安全難以保證

飲食安全是托管機構最重要的問題之一。近年來不斷有關于幼兒園、學校食堂等學生食物過敏和食物中毒的事件發生，托管機構的蔬菜等采購大都是從早市或者在市場臨時采購，缺乏有力的關于采購的證據，假設出現食物中毒的現象就無法確定是原材料問題還是后期加工出現的問題。

(四)校外輔導質量無法衡量

托管機構的負責任人職工再就業，以及少數的大學生。從業人員的文憑存在很大的差別，有些機構雇傭大學生進行輔導，有些機構直接相關手機APP直接搜索答案讓學生抄襲，每個機構輔導學生作業的類型有很大差別的，而最終輔導的質量也無法衡量。

(五)規范化運營的制度體系缺失

就目前而言，西寧市城東區對于托管機構的治理，現在引用個體工商戶的管理辦法和“兩個檔案”[4]的管理辦法。一方面，托管機構的主管機構是比較模糊的，而且它沒有營業執照和稅務登記表，另一方面，“兩個檔案”管理辦法，更多的是對于食品安全上的約束，對于托管機構整體的發展缺乏有效及制度，因此，還是無法從根本上解決潛在制度體系的問題。

四、西寧市托管機構規范化運營對策

對于托管機構規范化發展可以從出臺相關的管理政策著手。由政府牽頭形成一個具有指引性的政策和條款，在治理過程中有法可依、依法辦事。社會群體開辦托管機構，應該加強制度化建設和規范化發展，建章立制，形成一個能夠進行長效的考核機制。

(一)加強組織間溝通，明確主管部門

對于托管機構的管理涉及到多個部門，目前的管理中每個部門或多或少的都有所涉及，但是，缺乏主管部門，在管理的過程中有時出現重復執法，有時又缺乏管理。在托管機構規范化發展的進程中，明確主管部門是必要的，加強組織間的協調，充分發揮各自的職能，促進托管機構的有序規范發展。

(二)以政策明確市場準入門檻

行業門檻的設置可以有效的吸收健康的機構進入市場中，自主的淘汰了劣質的機構。政府出臺相關的政策對于托管機構進入市場做好詳盡的規定，。在政策性的市場準入門檻確定后，就可以促進將不合格的、不達標的托管機構從市場上淘汰出去，再對合格的機構進行進一步的管理，促進其更加系統、規范的經營。

(三)引導行業規范發展

引導托管機構規范的發展過程中，政府以政策的形式對托管機構進行宏觀方面的引導和規范，以政策引導其在市場中合理的發展，盡可能的避免由于群體的盲目性和自發性而導致的市場失靈，維護良好的市場競爭形式，引導托管機構在有序競爭的情況下，良好的進行發展。

(四)進行網格化管理和監測

網格化管理指依托統一的城市管理以及數字化的平臺，將城市管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格。對于托管機構的監管也可以引用網格化管理的模式，加強對托管機構的監管，可以有效的促進托管機構在發展的過程中，嚴格按著相關的政策、法律法規經營；網格化管理可以有效的節約人力提高行政效率。

(五)建立健全法律制度

以法律法規明確行為主體的責任和義務。在執法的過程中有法可依，有法必依，提高行政效率，保證執法合理性；對托管機構，相關制度的建設和完善，在其經營的過程中，不斷的改進自己的行為規范。法律法規制度的建立和完善，為托管機構科學、合理的經營提供了標尺，同時對加強托管機構規范化的提供了正確的導向，明確發展方向。

(六)鼓勵多元主體參與監督

積極鼓勵學校、家長等多元主體積極的參與到監督中，西寧市城東區就目前沒有形成一種規范的政策參考和制度法規，而且政府是有限的，無法做到全方位、多領域的監督。一方面，學校積極參與到對托管機構的監督中，登記學生參與托管機構情況，掌握學生的動態。另一方面，家長可以組成“家長監督組”，對于托管機構進行監督。

五、結語

隨著我國經濟的不斷發展和社會的進步，教育事業被重視，托管機構在社會中具有其積極意義。國內外，都非常重視被托管學生的安全問題，在不同的國家出臺不同的政策維護托管學生利益，國外形成了一套比較系統的管理體系。在國內托管機構相關的制度、法律法規不健全以及主管部門不明確等問題。西寧市也在積極推進校外托管機構的治理，積極引導托管機構規范化經營，社會呈現健康、安全托管環境。