重視激活公辦中小學辦學活力

儲朝暉

據教育部發布的2019年全國教育事業發展基本情況，2019年，全國共有各級各類民辦學校19.15萬所，比上年增加8052所，占全國比重36.13%;各類教育在校生5616.61萬人，比上年增加238.40萬人，增長4.43%。其中：民辦普通小學6228所，比上年增加49所，增長0.79%，在校生944.91萬人，比上年增加60.33萬人，增長6.82%;民辦初中5793所，比上年增加331所，增長6.06% ，在校生687.40萬人，比上年增加51.10萬人，增長8.03%;民辦普通高中3427所，比上年增加211所，增長6.56%，在校生359.68萬人，比上年增加31.41萬人，增長9.57%;民辦中等職業學校1985所（不含技工學校數據），比上年減少8所，下降0.40%，在校生224.37萬人，比上年增加14.67萬人，增長6.99%。查看歷年數據，這一趨勢延續了十余年，相對于公辦中小學，民辦中小學在校生數增長較快，顯示出更強的吸引力和發展活力，而公辦學校的活力相對不足。激活公辦學校應該予以高度重視。

◎追求良性教育生態中的活力

事實上，自改革開放以來，中國民辦學校發展一直遇到各種障礙，所以《國家中長期教育改革發展規劃綱要》明確：“大力支持民辦教育。民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量。”“依法落實民辦學校、學生、教師與公辦學校、學生、教師平等的法律地位，保障民辦學校辦學自主權。清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策。”平等對待民辦學校與公辦學校，兩種學生與教師權利相同、學校地位相同，形成適度競爭是未來發展教育的政策基石。

激活公辦學校要從防止教育上城鄉、校際、區域、類別和人群間存在的馬太效應出發，平衡教育系統內外多方復雜的責權、供求、利益與訴求關系。要摒棄過去僅僅辦好一兩所示范學校或僅僅辦好公辦學校的工作思路，要通過多主體在規則明確的體系內適度競爭，建立一個區域的良性教育生態，平等對待各類教育主體和當事人，不同類別、不同學段、不同主體主辦的學校之間平等相待，各揚其長，適度競爭。

由于相關政策調整不到位，客觀上造成公辦學校的活力不足。

一是經費撥付程序缺乏績效考核，難以形成責任壓力，難以激發公辦學校活力。

2002-2017年間，民辦學校在校生數增長了4000萬，公辦學校在校生數減少了2500萬。民辦學校增加了12萬所，公辦學校減少了28萬所。在此期間，財政性教育經費從3500億增加到34000億，意味著生均經費大幅度增長，而其中99%花在公辦學校，只有1%花在了民辦學校，這顯示出公辦學校花費十五年前10倍以上的投入并沒有多出成果，還出現活力不足;而民辦學校只用了1%的公共教育資金提供了20%的公共教育服務，活力明顯比公辦學校強。

民辦學校由于經費主要來源于學生收費，學校內部必須建立嚴格的責任制才能維持生存，它的活力就來自責權分明的責任體系。現在的中小學進入公辦學校就能自然享受財政教育經費，進民辦學校就很少或不能享受到財政經費，基于學生人數分享公共教育資源的合法合理訴求未能形成機制。因此，民辦學校與公辦學校的平等和良性適度競爭的經費來源基礎事實上不存在，民辦學校就可能出現短期行為和不正當競爭，公辦學校由于處于養尊處優地位又缺少責任意識，也就難以激發活力，整體上兩類學校都難以確保從自身的長遠發展考慮回歸教育原本，使得未來教育發展之路具有更大不確定性。

解決之道在于強化公共財政經費使用績效考核、評估、管理機制，讓公辦學校與民辦學校更加平等地獲得財政教育經費，進一步強化責任鏈建設，明確責任人，讓低效者退出，從根本上激發公辦學校的辦學活力。

二是公辦學校管理主體層級差異，造成學校間不均衡，形成負向攀比而缺少活力。

現有公辦學校為主的教育供給主體是具有層級的單一結構，由于不同學校屬于不同層級的政府管理，學校間的客觀條件、政策空間、師資都存在較大的差距，在很大程度上是造成教育供給不平衡不充分的體制根源。S市通過了義務教育均衡發展驗收以后，“生均教學儀器設備值”學校之間的差距仍達到3～8倍，這還只是物質條件，師資與公共政策分層的事實也依然存在，各地學校之間的差距明顯。

由于不同層級政府管理的學校之間難以平衡，校際差距造成不可比性增強，較好的學校認為不需要活力我也好，較差的學校認為我再有活力也是差，處于平衡均值以下的學校可能選擇自暴自棄，從而導致兩極的學校都傾向負向攀比、幾乎都無法產生激勵，抑制了不同學校內部的活力。民辦學校則不同，任何一所學校只要辦得稍好一點就能吸引更多生源，近年來，在義務教育階段選擇民辦學校的學生比例增長，特別是農村義務教育階段的這一趨勢更為明顯，更多的人選擇把孩子送到縣城以上的民辦學校上學，正是看到了公辦學校的城鄉與校際級差，于是鄉村公辦中小學出現空心化現象。

解決之道在于政府要下大力氣做好供給側改革，消除公辦學校之間的級差，讓所有公辦學校處在沒有明顯差距的起跑線上，都能通過自身努力看到希望。

三是政府與公辦學校之間的責權邊界不清，抑制學校活力。

地方政府把學校當作下屬事業單位，而不是獨立法人，不斷向學校發出各種行政指令，各種評比檢查太多;行政越權下壓縮了校長和教師的自主權，缺乏自主權自然難有活力，不少教師甚至感到自己基本的教學權力也得不到保障和尊重。行政部門還決定了公辦學校的編制，學校沒有教師招聘權，也沒有完整的教師管理和評價權，教師只能進，不能出。一方面學校副校長的任免由教育局而不是校長決定，另一方面校長能任命的學校中層干部太多，一所60位教師的公辦學校竟然有30多位中層干部，還有很多事忙不過來，這些事的源頭不是學生的成長發展需要，而是上級行政部門的指派。

解決之道在于簡政放權，減少行政部門對學校過多地發文，讓教師和學校有更大的自主權，能夠依據具體教學情景所面對的學生，依據專業判斷，確定開展不同的教育。

四是評價過度單一集中，主要是看升學率，綁架了包括公辦學校在內的中小學無法展示活力。

教育的評價事實上只看學生的考試分數，而且只看考試分數的絕對值而非一個學生在某一段時間的發展情況;各級教育行政部門對學校進行分科室考核，以質量監測名義暗中排名，并將考核和排名結果與績效獎勵掛鉤。這種評價事實上使直接從事教學的教師以及具體的學校失去了評價權，教學與評價原本就是一體的，失去評價權的教師就淪為照別人意圖教學的打工仔，使包括公辦和民辦學校的一線教師因教學自主性與自主權不足而被動應考，從而缺乏活力。

多樣化需求與教育的評價標準單一、供給主體單一之間的矛盾，公辦學校教育方式、結構、體制單一和能力不足，使其難以充分、精準履行基本公共服務職責。滿足多樣化需求的途徑，就是在確保政府對每個受教育個體的基本公共服務標準一致的前提下，通過不同的辦學主體去提供多樣化的服務，由受教育者根據自己的實際加以選擇。這樣才能避免將天性多樣的人送進千校一面的學校，培養成千人一面的人，難以適應社會不同崗位對人才多樣性的需求。

解決之道在于努力實現管辦評的責權邊界明晰，充分發展并運用第三方教育評價，構成教育發展的平衡和逐步提升機制。轉變教育政績觀，學校和教育主管部門都要明確：學校要為所有學生提供適合的教育，而不僅僅是為考試成績好的部分學生服務，也不能用一個標準衡量，只為符合該標準的學生服務。需要充分發揮辦學主體和專業組織的智慧，讓學校在特色發展中更具有活力，同時能夠滿足不同背景、不同發展取向學生的學習需要。

公辦學校一定要清醒地意識到，有了財政經費并不等于就有了一切，政府也不能簡單地認為給錢就能辦好公辦學校。創造良好的教育生態環境，讓公辦學校更加充分自主地發展，壓實責任，才能辦出充滿活力的公辦學校。

◎公辦學校應需而變才能激發活力

教育的主要矛盾是人民對美好教育的向往與教育發展不充分不平衡之間的矛盾。人們向往的美好教育是優質、公平、多樣化的教育，而教育的現實狀況是不平衡、不充分、過于單一且成本較高，效率較低。公辦學校能否在解決教育的數量與質量的矛盾、供給與需求的矛盾、效率與公平的矛盾三個方面發揮應有的作用，是衡量公辦學校是否有效激活的主要標準。

公辦學校與政府間的現有關系決定著激發公辦學校活力的責任主體是各級政府。各級政府需要確立教育發展的整體平衡觀，將公辦學校作為實現教育平衡而又充分發展的教育供給主體之一，整體全面地發展各級各類教育，協調好政府與學校、公辦學校與民辦學校、權利與責任、投入與績效等各方面關系。政府要做好多主體參與發展教育的整體規劃、規則制定和各方協調工作，同時給地方和各類教育主體及當事人放權，使當事人有當事權，履責者獲收益，參與公共服務的各類學校地位平等，花錢必問效，無效必問責。

首先，要明確定位。

公辦學校在世界各國的基本定位都是履行社會的基本公共服務職責，而不是要與其他某個學校一比高低。但現實中，不少原來地方的重點或示范公立學校以及政府部門人員依然難以克制這樣的沖動。長遠看，公立學校要堅守屬于社會基本公共服務的“保底”職能，將教育底部做平、做大、做厚，將現有的類似樹根狀分布的底部公立學校優化為所有公立學校中至少80%以上的底線是平的，并且是質量、效率、多樣性兼具。這個“底”越厚實，就越有利于保障教育公平與社會穩定。全國教育發展不充分、活力不足面積最大的部分，依然是在義務教育階段的薄弱學校，它們基本都是公辦學校，尤其是農村地區的學校。激活并改造提升它們是實現教育平衡與充分發展所必須攻克的難關，需要對薄弱校在管理、評價、經費投入、辦學條件、教師質量、辦學水平等方面采取適合當地情況的措施，促進這些學校自主提升。民辦學校選擇在城鎮辦比農村公立學校好的學校來吸引農村生源，政府只有在農村辦不差于城鎮的學校，才能吸引生源回流。為此，亟須進一步推進城鄉一體化，深度改造農村薄弱學校，實現城鄉各類學校平衡發展。

其次，要減少管理主體的層級。

學校屬于不同行政層級必然產生不平衡，一些家長花巨資買學區房就是這種不平衡的后果，在短期不能徹底消除教育供給主體層級性的情況下，一定要把公辦學校變得更加扁平作為長期目標，至少可以通過減少層級，為激發活力、實現平衡創造更合適的體制條件。要減少縣級以下學校管理的行政層級。我國基礎教育實行以縣為主的體制多年，基層學校管理的層級多是導致不均衡的體制性原因，也使得責權授受不直接，人、財、事的責、權、利不統一;學校自主權不足，學校的管理職權流失，難以依據學生當下的實際對學生的成長發展負責和采取有效措施。必須減少學校管理的行政層級。改變現行“縣局—鄉鎮中心校—農村小規模學校”的垂直式分包分管模式，徹底撤銷中心學校的行政管理職能。無論學校大小，由縣教育局在人事、財政經費、信息發布上直接與學校聯系，依據以人為本的邏輯提升小規模學校的權位，將整個縣域的學校管理更加扁平化，以學生為中心，將管理功能的重心下放到學校內部，對師生有效放權，讓學校有更大的自主辦學、自主管理、自主評價空間，成為一個職能相對完善的教學、管理、評價組織。在轉變職能的同時，簡化縣教育行政部門（含各科室、教育督導室、教育研究部門）與學校之間的業務工作流程，并充分利用網絡信息技術承載信息傳播功能，降低教育的行政成本。

再者，探索建立多方參與具有平衡性的教育治理體系，讓社會參與激活公辦學校。

落實基層的簡政放權，深化管辦評分離改革，建立全社會共同參與的扁平式的地方教育治理體系，積極構建政府、學校、社會、家庭聯動的格局，促進學校與社會建立更加密切的聯系。

最后，推廣增值評價。

評價是工作的驅動和導向，增值評價主要是對學生的成長度進行評價，而不是僅僅看學生幾次考試的絕對分值，所以它能夠大范圍激發普通學校教師的積極性，激勵教師在完成規定課程的同時滿足學生多樣性需求，從而提高公辦學校對學生的包容性和吸引力。增值評價是一種相對而言更加綜合的評價，可以將義務教育鞏固率、義務教育均衡、開齊開足課程等納入考核范圍。增值評價增加了教師的教學自主權、課程設置與教材選擇權，減少命題對教學的影響，有利于教師充分發揮能動性。

公辦學校的活力不足必然導致能力不足，若不能改變單一、粗放、呆板、封閉，質量相對偏低、效率相對較低、成本相對較高的狀況，就難以避免生源逃離公辦學校進入民辦學校。公辦學校要將壓力變為動力，發揮良性生態中一員的作用，將確保每一個家門口都有優質的公辦學校作為目標，擔當起辦人民滿意的教育應擔的責任。

（轉載于《改革內參》總第1618期，2020年9月4日）