“三舊”改造中的土地利益格局構建及其運作影響分析

曾彬

關鍵詞“三舊”改造 土地利益格局 運作

在改革開放之后，我國的經濟取得了突飛猛進的發展，城市化進程也在進一步加快。城市建設中高強度的資本、資源、勞動力等生產要素的投入，在取得豐厚碩果的同時，也逐漸暴露出了一些問題。其中，以土地資源配置低效問題最為之堪憂。城鄉建設用地年均增速快、建設用地總面積比例大、單位建設用地面積生產總值低是我國大部分城市土地資源配置的主要特征。這種局面的存在，使得很多城市將陷入無地可用的窘境。當然，我市也不能例外，同樣面臨著土地利用率低、土地資源緊缺、產業亟待轉型的問題。在這樣的發展背景之下，“三舊”改造成為了存量土地開發的主要途徑，并引起了各級政府的廣泛關注和高度重視。基于此，本文就“三舊”改造中的土地利益格局構建及其運作影響進行研究，具有一定的實踐價值和現實意義。

一、“三舊”改造基本概念

“三舊”改造這一理念最早由廣東省提出，經過多年的實踐和探索，成為了廣東省所特有的城市改造、改建模式，為促進當地城市化進程的加快以及經濟的高度發展做出了突出的貢獻。在此之后，這種改造模式開始面向全國推廣。在講“三舊”改造之前，首先需要對“三舊”進行了解，“三舊”主要指的是“舊城鎮、舊廠房以及舊村莊”。而“三舊改造”具體所說的是通過對原有的舊城鎮、舊村莊等進行更新和完善，對土地進行開發再利用，以此來提高土地的使用效率，從而實現經濟效益的最大化。

但需要注意的是，在實施“三舊”改造的過程中，必須要立足于城市自身的實際情況，并結合城市的發展目標，制定出符合社會發展規律、滿足城市建設基本要求的城市用地規劃以及城市建設方面的總體規劃。只有這樣，才能發揮出“三舊”改造應有的價值和作用。

二、“三舊”改造中土地利益格局的構建

“三舊”改造主要涉及政府、開發商以及業主三方面土地利益關系。土地利益格局構建的實質就是為了能夠均衡這種利益關系，使得各方能夠接受最終的改造方案以及開發模式，從而推動“三舊”改造工作的有序進行。

（一）三方利益及風險分析

1.地方政府利益及風險

在“三舊”改造中，地方政府利益主要體現在：轉變了經濟發展方式，完善了城市空間形態功能，實現了城市管理優化目標，并取得了一定的財政收入。在“三舊”改造的過程中，地方政府往往會出臺各種優惠政策來吸引一些資本雄厚的開發商前來投資，以期可以促進當地經濟的發展，提升居民的消費能力，增加政府的財政收入。但是，這樣的舉措難免會引發一些風險，主要表現在：“三舊”改造的規劃未能遵循規劃的要求或是前瞻性不足，這將對城市的可持續發展造成很大的影響;村民的補償及安置問題沒有得到根本的解決，不利于社會的安定和諧;城市流動人口的住宿問題沒有妥善處理好，經濟發展受到阻礙等等。

2.開發商利益及風險

作為企業而言，參與“三舊”改造，主要是希望可以從中獲取到高額利潤或者至少獲得平均收益。開發商利用雄厚的資本與當地政府展開博弈，以期可以獲得優惠的政策，從而實現經濟收益最大化目標。除了獲取收益之外，企業還想通過“三舊”項目改造工程為自身樹立良好的企業形象，以此來達到品牌宣傳的效果。但是，往往一個“三舊”項目需要開發商投入大量的資金，且運營周期比較長，存在著很多不確定因素（比如土地政策、金融等相關政策的變化），風險也將隨之而來。

3.村民利益及風險

從村民的角度來看，“三舊”改造對于其來說是一件天大的好事，能夠徹底的改變現有的生產和生活方式，獲得生活質量的提升。但是，他們又擔心既得利益得不到保障，害怕原有的土地以及房屋失去之后，對于新的城市生活不能適應，生活將陷入窘迫。正是因為這種原因的存在，導致村民在面對“三舊”改造的時候，不由自主的產生了一種自我保護的情緒。事實上，村民能存在這樣的顧忌也是合理的。一些城市的“三舊”改造工作過于表面化，未能對于改造過程中可能出現的問題進行綜合的考慮，從而造成村民的就業、教育、醫療等問題沒有得到有效的解決，矛盾激化嚴重。

（二）土地利益格局構建的相關舉措

1.統籌規劃建設

就現階段“三舊”改造的推進情況來看，雖然部分地區針對各個改造項目作出了規劃設計，但未能結合當地的實際情況出發，未能對整個城市的“三舊”改造工作作出長遠的統籌規劃。縱使“三舊”改造工作在短期內可以取得不錯的成績，但之后的發展可能會遇到很大的瓶頸。因此，作為當地政府，應對改造修編規劃工作予以充分的重視，將其列入議事日程之中，并邀請相關學者以及專家前來參與探討城市的發展方向及定位。同時，還應該充分的聽取民眾的意見，在確保各方利益的前提下，制定出符合城市自身情況以及發展目標的改造方針。

2.完善政策法規

面對“三舊”改造工作，各地政府都顯得有些急功近利。為了能夠盡快的完成“三舊”改造，置換出足夠的建設用地指標，政府經常會選擇一些改造難度小、周期短，且能夠取得顯著成效的“空心村”作為重點改造對象，而面對一些深層次的矛盾則是能回避就回避。針對這種情況，需要出臺有關的政策法規來引導和鼓勵改造工作的實施，尤其是針對資金籌措、補償安置以及收益分成等方面必須制定相關的條例及政策予以明確規范。此外，應建立健全審核監督機制，以此來保證“三舊”改造各個環節的公正和透明。

3.實行公眾參與政策

“三舊”改造工作，不僅是為了加快城市化進程，推動社會經濟的發展，更重要的是為民眾謀福祉，為其帶來更好的生活體驗。因此，在“三舊”改造的實施過程中，應以民眾的利益作為出發點和落腳點，貫徹“以人為本”的思想，落實公眾參與，充分的聽取民眾的意見。但需要注意的是，落實公眾參與不能只是廣告張貼、，媒體宣傳等這樣的形式，而是應給予民眾更多的權利，使其可以積極主動的參與改造政策的整個過程，以此來保證“三舊”改造工作的實施可以獲得民眾的支持，從而順利的進行下去。

4.妥善解決土地問題和就業問題

“公平、公正、公開”是“三舊”改造是必須要遵循的原則。因為只有這樣，才能有效的協調好各方主體之間的利益關系，維護好各主體的合法權益。在處理土地問題上，應建立完善的補償制度，做好改造地區土地經營權向土地收益權的轉變，明確土地產權，并以土地為主要內容建立股份合作制，將股份按照一定的比例分配給集體和個人。在就業問題上，開發商以及政府應為改造區的居民提供就業機會，以便能夠對空閑勞動力進行合理安置。同時，政府相關部門可以舉辦各種培訓班，幫助居民提升知識文化水平，掌握各種技能，以此來促進其更好的就業。

三、“三舊”改造中的土地利益格局構建的影響

“三舊”改造中土地利益格局的構建，有利于協調和處理好政府、開發商、業主等若干主體之間的利益關系，加快“三舊”改造工作的實施進程，維護社會的穩定與和諧，促進城市經濟又好又快的發展。

（一）更新城市形象，優化城市功能結構

本市提出“三舊”改造政策主要目的在于加快城市更新的步伐。在本市開展“三舊”改造的過程中，對于改造的主要類別進行了具體分析。在結合本市實際情況的基礎之上，最終確定了“三舊”改造的整體方案，其中不僅只是舊城區、舊廠房以及舊村莊的改造，還涉及了交通網絡、城市綠化、公共配套設施等多個方面。希望可以通過多方面的優化和建設，來優化城市功能結構，從而帶動當地經濟的快速發展。值得一提的是，這里的優化不單指的是城市結構以及城市美觀的優化，還包括對于城市舒適度、文化內涵等方面的提高。

（二）深化土地資源配置，提升集約水平

相比于我國現階段土地國有化政策，“三舊”改造中的土地政策在城市建設過程中有著明顯的優勢。“三舊”改造強調土地資源的充分利用，即便是一些邊角地、插花地等土地資源都被納入了改造的范圍之中。這樣一來，我國土地的收儲總量可以得到很大的提升，有利于城市建設中更好地利用和規劃土地資源。就以本市“三舊”改造的實際發展情況來看，通過“三舊”改造工作的開展，能夠大幅度節省我市的建設用地，有效地緩解了土地資源緊張的問題，這對于提高城市的集約水平以及土地資源利用效率有著重大意義。

（三）科學決策，促進城鄉一體化建設

本市在開展“三舊”改造工作之初，對本市的實際情況進行了充分的考察，并公開征求了廣大市民的建設意見。這樣做的目的在于，不僅能夠保證“三舊”改造工作的順利實施，還能最大限度地保證“三舊”改造各項決策的合理性、科學性。在“三舊”改造的管理方面，本市突破了單一部門主導的結構，形成了多部門共同參與、協同合作、互相制約的管理結構，以此來促進決策的科學化。在開展“三舊”改造的實施過程中，政府鼓勵和引導城中村居民以“參股”的形式加入到城中村改造中。這樣一來，不但能夠充分的調動城中村居民改造的積極性，保證其獲得經濟收益的提高，而且對于城鎮化建設來說，也具有著積極的促進意義，有利于打破二元結構朝著一體化的方向發展。

四、結語

總的來說，城市發展到一定階段后，由于受到配套設施、要素結構的影響，將會進入到一個瓶頸期。在市場化的資源配置作用下，必然要尋求再生與復興，而“三舊”改造就是實現城市更新以及可持續發展的重要途徑。因此，作為城市建設的管理者和推動者，應重視“三舊”改造中土的利益格局的構建和優化，并通過合理的運作，保證改造的科學進行，以此來促進地區綜合實力的提高。