深化自貿區綜合行政執法體制改革研究

栗陽

關鍵詞自貿區 綜合行政執法 依法行政

河南自貿區掛牌成立三年來，先行先試，大膽進行制度創新，按照中央關于進行綜合行政執法體制改革的意見，著力推進跨部門、跨領域綜合行政執法體制改革，為進一步轉變政府職能、建設法治政府，擴大對外開放做出了努力。隨著河南自貿區的進一步發展，各類入駐企業數量不斷攀升，綜合行政執法的難度不斷增加。如何合理界定綜合行政執法事權的范圍，如何解決有關機構設置和運行機制，如何建立與國際高標準投資貿易規則體系相銜接的綜合行政執法體制機制等等，這些問題亟待解決。

一、自貿區綜合行政執法體制改革的意義

國務院之所以批準決定設立中國（河南）自由貿易試驗區，最重要的目的是為了更好地服務“一帶一路”倡議，把河南自貿區建設成為貫通南北、連接東西的現代立體綜合交通樞紐和現代物流體系。

同時，為了進一步轉變政府職能，優化營商環境，通過設立河南自貿試驗區，對深化“放、管、服”改革做出探索和嘗試。并且，自貿區肩負著為進一步推進改革和擴大開放而先行先試的探索任務，形成可復制可推廣的經驗是其進行探索所要達到的目標。。

（一）倒逼政府轉變職能把“放、管、服”改革引向深入

自貿試驗區的主要任務之一就是進行制度創新。自貿區要探索政府改革，把握好政府和市場之間的關系。通過制度創新逐漸提升自貿區內投資和貿易的自由度以及商務活動的便捷度，不斷提高政府部門的行政效率和監管水平，真正做到讓市場來配置資源。自由貿易區不是無限自由，而是要求政府有更高的管理和服務水平，一方面要提高開放程度，另一方面要安全、有序和高效。開放和管住這兩個方面都要做到。自貿區的綜合行政執法體制改革需要進一步簡政放權，管理和服務同樣重要，需要探索更加有效的舉措把“放、管、服”改革引向深入。

（二）優化自貿區法治化營商環境

權責交叉、重復執法、多頭執法、推諉扯皮是營商環境的痛點。權威高效的綜合行政執法體制，開展跨部門跨領域綜合執法可有效解決這些問題，一支隊伍管執法有利于建設市場秩序規范、法治環境優良、監管集中高效的營商環境。實行綜合行政執法體制改革后，監管與執法相對分開，審批審查與實施處罰相對分開，行政處罰與技術檢驗相對分開，強化了不同權力之間的相互制衡，有利于解決自貿區內避免重罰輕管、以罰代管的問題。相對集中行使行政處罰權解決了執法主體過多造成的多頭執法、重復執法、執法擾民的問題，可以較好地形成執法合力，提高執法效率。同時，也有利于整合與加強執法力量，解決執法人員不足的問題，減少執法盲區，減少推諉扯皮。

（三）符合自貿區自身的功能定位

自貿區綜合行政執法體制改革充分體現了自貿區的戰略定位對改革提出的要求。河南自貿區是全面改革開放的試驗田，進行制度創新是自貿區試點改革的重要職責之一，可復制推廣是基本要求。河南自貿區的首要試點任務和措施是轉變政府職能。綜合行政執法體制改革是中央關于全面推進依法行政的重要內容，可以采取相對集中行政處罰權與行政許可權的方式展開，行政介入市場應體現其有限性及服務性。自貿區具有先行先試的功能定位，主要在合理界定執法權限、明確執法責任、減少執法層級和提高基層執法能力方面進行探索，力爭形成可復制可推廣的經驗和模式。

二、河南自貿區綜合行政執法的現狀

隨著河南自貿區三大片區的不斷發展，各種類型商事主體數量呈遞增趨勢，僅2019年就有1.5萬家企業入駐鄭州片區，其中有日本住友、美國利寶保險等一批世界500強企業入駐。各商事主體由于業務、構成資本性質、經營領域的復雜性，不可避免地帶來行政執法上的挑戰。由于部門設置而導致的重復執法、多頭執法、執法擾民等一直是行政執法的痛點。目前，三大片區都積極探索開展綜合行政執法體制改革，改革針對行政執法的痛點進行了一些突破，取得了部分成功經驗，但是還存在許多問題，改革還需進一步深化。

（一）河南自貿區三大片區均設立了綜合行政執法機構

2017年2月，河南自貿區鄭州片區綜合服務中心先于自貿區鄭州片區管委會成立運營。自貿區鄭州片區管委會受鄭州市人民政府領導，為正處級單位，內設三個處：政策創新處、行政審批處、對外聯絡處，下屬一個事業單位鄭州片區綜合服務中心。核定編制33人，行政編13人，事業編20人，在職干部職工11人。2018年6月，河南首家綜合監管局在河南自貿區洛陽片區設立，整合工商、質監、食藥監三個部門的職能，形成“一支隊伍管執法”的聯合辦公模式。由此，河南自貿區的綜合行政執法體制改革進一步深化，步入了新階段。自貿區開封片區管委會設立了政務服務中心，不斷優化政務服務模式，提升綜合監管效能。

（二）河南自貿區綜合行政執法開展情況

河南自貿區三大片區，針對自貿區內熱點問題以及重點行業，開展了幾個部門聯合起來的綜合執法工作模式，主要采取“雙隨機、一公開”的方式進行。雙隨機是指，在行政執法過程中無論是檢查對象的選取還是執法人員的委派都隨機抽取。一公開是指，所有執法程序和執法內容都及時向全社會公開。這種綜合執法工作模式把執法監管重心從事前審批轉向強化事中事后監管。有助于轉變政府職能，有助于進一步深化市場體制改革。綜合監管改革后，監管能力大幅增強，市場監管職能由分散式變為統一的集中監管，解決了職能交叉、多頭執法、互相推諉等監管難題。同時，通過優化執法資源，整合執法力量，河南自貿區三大片區初步實現了“一支隊伍管執法”的良好局面，有效節約了行政資源。

（三）目前制約河南自貿區綜合行政執法推進的因素

一是綜合行政執法理念不統一。綜合行政執法理念尚未普及，有些部門不愿意放權，導致無法實現重心下移和屬地管理。

二是綜合行政執法部門的法律地位不明確，綜合行政執法的法律效力和法律責任有待進一步明確。

三是綜合行政執法機構與職能部門之間的關系和各自承擔的職能不明確。各個部門的監管水平不均衡，各單位的監管標準不一致，有一些部門的監管公開程度不高，有關執法監管信息無法實現在各個有關部門之間共享。

四是綜合行政執法人員素質有待提高，考核機制不完善。目前人手不足是一大問題，執法隊伍人員編制和管理機制有待完善。

五是綜合行政執法各個部門之間的協調配合機制不完善。各部門的管理和登記信息分散在各個部門中，并未集中，沒有統一監管調度安排。在市場監管中，還不能夠充分有效利用互聯網、大數據等手段進行執法辦案。

三、深化自貿區綜合行政執法體制改革的建議

河南自貿區成立三年來，經過試點和探索，三大片區管委會綜合行政執法體制改革取得了不少成果，但是還不夠完善。各片區的綜合執法邁出了可喜的步子，但是也僅僅整合了為數不多的幾個部門的行政執法權，尚不能完全滿足自貿區發展的需要。目前自貿區的綜合行政執法質效也還不高，需要在以下幾個方面深化改革。

（一）科學界定自貿區綜合行政執法的領域和范圍

探索以市場監管部門為基礎，以深化改革擴大開放為進一步目標，把國土、房管、建設、交通、環保、航空等領域納入綜合行政執法的范圍。為了和國際接軌，還要把商務、知識產權、勞動監察等領域也逐步納入。但是，并非納入的部門越多越好。因為，納入過多領域的部門，對執法人員的綜合能力素質要求高，對檢驗檢測機構配合的要求也高，反而會影響執法效果和執法效率。需要綜合考量邊際效益，科學把握執法領域和范圍，將其設置在一個合理的范圍內。

（二）明確綜合行政執法主體和行政主管部門之間的職責

明確綜合行政執法主體的法律地位，明確其行政處罰權、行政強制權和行政監管權等。明確行政主管部門與綜合執法機構的法律地位，合理劃分其權責邊界。行政主管部門把行政執法權移交給綜合執法機構，但是只是讓度了其中一部分功能，有關日常監管、業務指導、檢驗檢測、提供技術支持和政策法規支持等方面依然需要承擔相應的職責。特別是對于綜合行政執法部門所進行的一些執法事項，需要行政主管部門給與較高的專業性和政策性支持。

（三）加強綜合行政執法隊伍建設

首先，要按照簡政放權的要求進行改革，變事前審批為事中事后監督，并且依法嚴格落實執法責任制。其次，要在提升綜合行政執法合力和效率上下功夫。要形成執法合力就需要完善個部門的聯動機制。再次，嚴格實行“雙隨機，一公開”制度。建立起統一的綜合執法標準，特別是在執法程序和執法文書方面要統一。最后，加強裝備和技術保障建設。

（四）提升綜合行政執法信息共享水平

行政執法不能共享對商事主體的執法信息，就無法進行聯合懲戒，只能單打獨斗。因此，有必要在河南自貿區三大片區范圍內，運用大數據、云計算等信息技術，形成行政執法信息統一采集、評價和發布的機制，建立一個整合各行政部門進行協同管理、統一進行信用評價和懲戒的系統。對于自貿區管委會的執法辦案職能也需要一個信息化系統加以支撐。