安保服務維護基層社會穩定職能的路徑探究

朱婧鑫

關鍵詞安保服務公司 基層政府 社會穩定

一、安保服務公司行政管控的現實困境

我國現階段的安保服務公司是在地方各級政府公安機關治安管理部門、市場管理部門、地方國有資產管理部門、稅務部門、勞動監察等部門共同監督下，獨立進行商業化運營的專業從事各項非警務安全保衛職能的民間力量。這一行業的特殊性在于作為一種社會力量輔助基層政府和公安系統進行社會治安防控管建工作，在治安社會化管理中扮演著重要角色，其不同于傳統的輔警力量和社會自治組織。但就目前我國國內安保服務公司的整體情況而言，在實際運營中普遍存在種種“先天不足”。究其原因，是其管控模式在早期以嚴格行政管控為主向市場化經營附帶行政審批部門監管模式過渡的過程中，轉型不完善造成的，具體表現如下：

（一）去行政化管理，準入門檻降低為商業化運營權力尋租提供便利

職業化安保服務公司興起是隨著我國社會經濟體制改革進行的，這個過程中伴隨幾次行政管控的收與放。近十年來，特別是地方各級政府提出改善“營商環境”建設后，安保服務公司設立的準入門檻大大降低，以注冊資本這一重要基礎性硬件條件來說——已不要求實繳并實行普通工商注冊管理的認繳制，導致安保服務公司注冊成立進入高峰期，截至2017年，我國己注冊成立5200余家私營安保服務公司，擁有超過300萬名安保人員。。這些安保公司可謂魚龍混雜，大多都過度追求商業利益，忽略了自身社會治安輔助業務水準的跟進。其中一些大型安保服務公司——特別是原隸屬公安機關后剝離獨立的安保服務公司，則充分利用治安輔助職能的積累為其權力尋租提供資信背景，其基本商業利潤增長點仍依托原有的金融押運、政府機關安全保衛等與國家機關、社會團體緊密相連的項目，權力尋租頻頻發生。

（二）安保服務專業化發展受多頭管理桎梏

安保服務公司根據現有法律規定，其主要業務范圍就是為社會各個領域提供專業化的安全保衛服務，包括人員和技術。筆者通過近五年的調研發現，各個安保服務公司的業務發展過程中，專注于安保服務的少之又少，多數安保公司的服務還依舊停留在傳統物業服務的“更夫、門衛”角色，不能充分發揮其安保公司的特有職能——特別是“安全防范、隨身護衛”等專業化的服務上，尤其是無法將“技防”這一具有新興科技含量的安保服務手段充分運用。究其原因來看，政府行政部門的多頭管理仍然是制約其發展的重要因素，各級公安機關作為行業主管部門無權介入市場的運行，尤其是地方各級政府開展營商環境建設后市場管理部門更是放開物業公司注冊門檻，致使同質化服務惡性競爭現象叢生，安保服務公司整體上對提高專業化業務水準動力不足，安保服務行業的專業性特質無法良性發展。

（三）法律支撐缺失從業人員職業認同感差

目前，支撐安保行業發展的法律法規僅有國務院2010年實施的《保安服務管理條例》，其不僅法律位階低，其中對安保服務公司僅概括且籠統的規定了設立條件、管理部門等基本問題，對安保行業的規范化建設并無特殊保障，且經過十多年的實踐運行并無任何修訂，特別是對從事安保行業的人員——保安員素質要求及低、無專業技能準入門檻的要求，且無職業培訓保障等相關規定。

筆者近五年調研時發現，從事該行業的人員通常是社會最底層、年齡較大的無專業技能者，行業平均薪酬較低、職業認同感差，特別是在三四線的城鎮里，安保行業從業者相當一部分來源于下崗失業的產業工人，或是國有工業企業在崗人員兼職，其對保安員職業的認知僅限于補貼基本生活需求，而經營安保服務公司的人員偷逃從業者社會保險及稅收的情況屢見不鮮;而在一二線城市，雖然由于政府勞動行政監察部門的介入該行業發展相對完善，從業者基本為適齡就業者，但由于無專業技能資格準入、社會偏見等因素的制約從事此職業的人員認同感仍舊偏低。

（四）備案登記制管理模式可操作性不強

安保公司屬于公安機關審批管理的特種行業，安保公司成立的前置條件要符合《保安服務管理條例》的硬件要求，成立后按現有法律規定可以在我國境內任一城市執業——只需到當地公安機關相關管理部門備案登記即可，但實踐中由于各地方保護等因素限制異地執業的安保服務公司非常少，備案登記制度形同虛設，這樣既不利于安保服務公司的發展和行業的壯大，不利于民間資本投入的熱情，也不利于政府相關管理部門良好形象的建立。

二、安保服務公司商業化運營對基層社會穩定發展的正負效用分析

安保服務公司商業化運營后激活了民間資本的創業熱情，大大減輕了公安機關的日常工作壓力，社會正效應顯著，但是在此過程中由于管理制度的缺位，也存在一定的負效應。

（一）安保服務公司商業化運營良性發展激發基層社會的正效應

第一，補充基層政府維穩力量，減少財政支出壓力。未來以區域中心城市為核心輻射周邊地區的城鎮化模式將引領下一階段城鎮化的發展，此種情形下人口流動成為常態，對大中城市基層社會治安綜合治理提出嚴峻的挑戰。公安機關的警察是各級地方政府維護基層社會穩定必備的武裝力量，卻存在配比嚴重不足的情況。按照國際通行的城市警力與常住人口配比標準，1：500為最大程度的城區專職警力配備標準，而按照我國現今城市化進程——大中城市的專職警力配比則達到1：1500左右。目前基層社會中“存在著日益增加的公共安全需求與當前基層警力嚴重不足的矛盾，基層警力不足己經是制約公安工作發展的瓶頸問題，尤其是在基層派出所反映得更為突出”。但是受財政支出及公務員崗位配置比例等條件制約，公安機關無法及時補充警力導致基層警務工作壓力十分巨大。而很多學者也指出，只是單純地增加警察編制，并不能解決基層警務壓力大的難題，反而可能因警力配置效率的降低而并不能有效滿足公共安全需求，有必要提高警力優化配置的同時引進各種社會安保力量進行補充。這就需要對作為警力的必要補充的最基層維穩力量———保安員的作用進行重新定位。2020年新冠疫情席卷世界，常態化安全防范成為我國地方政府政務工作的第一要務，與常態化安全防范相伴的突發公共管理事件應急處置第一響應者往往也是保安員，而安保服務公司作為保安員的管理主體，地方各級政府如何能調動他們投身治安輔助工作的熱情，將成為解決問題的關鍵。對于此問題，筆者認為地方各級政府應該將政府購買服務的項目定向指定給安保服務公司，排除物業服務公司、勞務派遣公司的參與，這樣既提高了財政資金的使用效率，也為安保服務公司助力政府安全管理事務搭建平臺，可謂一舉多得。

第二，促進就業，增加稅收、社保基金等政府收入。據統計，截止到2015年中國海外安保的市場規模達到113億美元，中石化等大型國企海外安全保護的預算金額達到20億美元左右。伴隨國家“一帶一路”建設的推進，我國很多企業都走出國門開拓海外市場，而安保服務公司也應以此為契機發展“一帶一路”沿線海外安保服務市場，不應再局限于國內機關企事業單位和居民小區市場的占有，這不僅僅需要企業自身的投入，更需要政府相關管理部門搭建平臺合理引導。安保服務公司作為現代專業服務業的代表行業，根據現有法律規定可以執業的人員為：年滿18周歲通過保安員考試，男60歲以下、女性50歲以下，是吸引適齡人口就業的重要領域——特別是可以安置具備一定素養的大中專畢業生及安置退伍轉業人員，將這一行業打造好將為基層社會提供大量就業崗位，其不僅是維護基層社會穩定的手段之一，也將為地方政府解決就業增長、稅收增收、社保金增加等實際問題。

第三，依靠科技進步，提升居民日常幸福感。新冠疫情影響橫掃世界的同時，我國中央到地方各級政府在疫情期間不惜任何代價投入大量人力、物力維護人民的生命安全，很多大型的科技企業通過研發各種APP、軟件等追蹤人口的流動，幫助我國政府取得了抗疫的階段性勝利。但是，以人口流動為基礎的經濟發展模式已不可逆轉，伴隨疫情常態化管控，人們基于生存的安全感和個體發展的焦慮感導致社會矛盾集中爆發，襲警、辱警事件不斷升級，而地方各級政府已無法再復制疫情之初的管控態勢且需避免單純擴張警力而導致配置優化度降低的困境。面對此種態勢，地方各級政府必須適時引進社會外部力量提升居民日常生活的幸福感——將最新安防科技手段與傳統的人防手段結合運用的安保服務公司必將成為分擔這一重任的不二之選。

（二）安保服務公司商業化運營不當帶給基層社會的負效能

作為當前基層政府主要的安全保衛武裝力量補充，安保服務公司商業化運營中存在的突出問題集中表現為：從事居民安保服務的過程中部分公司無法區分原有的物業服務職能，而物業服務公司在社會公眾印象中為獲取物業服務費采用一定具有“黑社會”性質的手段，嚴重損害了其在社會公眾的形象。不可否認的是，不論安保服務公司還是物業公司，其在為居民從事社區物業服務時，很多存在不當的行為，尤其是三四線城鎮中業主與安保服務公司、物業服務公司對抗的行為頻繁發生，致使一些過激行為不斷升級，不僅不能為基層社會的穩定和諧建設助力，反而造成了不良影響。值得我們注意的是前段時間公安部開展為其三年的“掃黑除惡”專項工作中，很多物業公司也被列為工作的重點對象。

根據現有《保安服務管理條例》的要求，保安服務公司發起人必須具備公安、司法、法檢或部隊等特種部門工作經歷五年以上，創辦者及具體經營者毫無疑問會與公安、司法機關具有天然聯系，這也將成為政府安保項目招投標服務的權力尋租提供便利條件;而具體的從業人員相當一部分為部隊退伍、轉業者，專業素質高于傳統的物業公司的保安員，但是由于現有制度的欠缺，商業運營的不當會遭遇“黑社會性質”評價陷阱，反而成為行業發展、社會穩定的阻礙，這是尤其值得注意的。

三、完善安保服務公司行政管控的路徑分析

安保服務公司作為公安機關管理的特種行業，其設立與監管的嚴格性無不體現其地位的特殊性，作為具備一定“武裝性質”的民間保會力量，國家鼓勵安保服務公司商業化運營的初衷是為了與國際相關行業接軌、促進我國國內保安行業的良性發展，為公眾提供優質、滿意的安保服務，為基層社會的穩定和諧助力，經過十幾年的實踐探索，筆者認為，若要安保服務公司更好的發揮其職責，必須進一步深化其管理運營模式的行政管控路徑，具體應從以下方面著手：

（一）納入基層政府行政管理的基礎框架

將安保服務公司嵌入基層政府行政管理框架的首要工作就是將從業人員及其職責范圍重新定位。安保服務公司變遷軌跡本就經歷過嵌入公安機關內部部門管理到剝離市場化運營這一路徑，曾經的管理模式就是任何機關、團體、企事業單位不允許自建安保隊伍，現階段筆者認為，重新回歸這樣一種管理體制勢在必行！將安保服務公司的管理納入基層政府的管轄范圍之內，人員管控歸屬于公安機關、業務管理歸屬于執業范圍內的社區，是解決問題的關鍵。社區已經成為我國政務活動的最小單位，而保安服務公司的負責人更可以嵌入基層社區成為其組成人員之一，其可以對轄區內居民的安保服務做出量化調查并提出最直接的需求，也可以掌握詳細的從事安保服務活動的人員信息，將信息匯總梳理后借助大數據技術進行科學的整合，不僅能夠解決基層社會維穩工作壓力、緩解基層政府輿論壓力，也可以提高安保服務的工作效率。

（二）精準化立法政策扶持

安保服務公司行政管控的重要途徑之一，就是要通過精準立法的手段區別傳統的物業服務公司與安保服務公司的執業范圍——將物業公司的職業范圍排除在保安服務的范圍外。筆者認為針對目前熱議的《保安管理服務條例》修訂，認為其修訂的重點要明確以下幾項：

第一，在業務范疇上安保服務公司和物業公司要進行嚴格區分。安保服務公司專注致力于提供專業的“巡邏、護衛、安全技術防范”等專業的安保服務，而物業公司應專業從事“更夫、保潔”等非專業項目，且要在法條里明確物業公司不得從事與安保服務有關的任何項目。

第二，規范從業者準入標準。在具體條款中對提高保安員的地位及從業者資格（如年齡區間、學歷層次、身體條件、勞動保護、職業培訓）等做出更高、更嚴格的標準要求，只有這樣才能使從業者得到職業認同感、滿足感，才能更好的促進這一行業的良性發展。

第三，還要明確規定地區長住人口數與職業保安員配備的比例，使得安保公司注冊和備案管控有法可依避免公眾對審批機關的誤解及權力尋租現象。

（三）搭建與國有信息科技公司合作平臺

我國境內現有的安保服務公司已經開始從傳統的人防向人防與技防向結合轉變，但轉型的過程中搭載最新科技成果的少之又少，究其原因無外乎是民營公司受資金限制。面對此問題，筆者認為，更好的駕馭這支民間隊伍、管理這一行業，必須為其搭建其與國有信息科技公司合作的平臺。安保項目事關公民隱私、國家安全，不如忽視。而國有科技公司具備研發實力和保密條件，與其合作不僅可以保障保安服務公司能夠第一時間使用最新的安防技術、節約其資本的投入、提高基層安保工作效率，也可以最大限度的保障公民的個人隱私及國家的信息安全，真正實現多方業務良性互補，共同受益。

（四）落實常態化職業培訓監管

安保服務公司對于其招錄的員工具有職業培訓的職責，但由于保安員行業從業人員人員流動性大，實踐中很少一部分安保服務公司對其員工進行常態化職業培訓，其只在入職時對員工做簡單的崗前培訓，這不僅不利安保行業的良性發展，也不利于基層政府維護日常社會穩定工作的推進。作為商業化運營的民間安保力量，常態化職業培訓應該如何進行是必須探討的問題，筆者認為，針對這一特種行業的職業培訓必須嚴格要求：

首先，安保服務行業協會應發揮主體作用，收取保安服務公司每年經營收益的5%-10%應作為員工常態化培訓資金，并將這筆資金用于每年的定期培訓中。

其次，行業審批主管部門要聯合其教育訓練部門為安保服務公司進行專業化的培訓，培訓的內容主要集中在業務素質的提升包括科技的運用和思想引導等方面;還有，基層政府的每年要在財政預算中制定相應的培訓補貼經費，支持相關的培訓工作進行。

最后，可以在培訓過程中嘗試探索各種新的專業培訓模式，如有些安保公司已經嘗試尋求與地方高校合作建立“校企合作”培訓模式等。

四、結論

穩定是壓倒一切的工作，只有穩定的社會氛圍，公眾才能安居樂業，社會經濟才能加速發展。在公共安全需求急劇增長的疫情防控常態化的新形勢下，安保服務公司在基層社會穩定維護的工作中，應作為一種社會安保力量發揮更主動的作用。針對安保服務公司發展演變過程中所存在的一些轉型不完善的短板，必須依靠基層政府對其進行有效的行政管控才能得以完善。更加充分地將之納入基層政府行政管理框架，給予其精準化的立法政策扶持，尋求國有信息科技公司的技術支持，進一步健全針對其的職業化培訓監管，都是提高安保服務公司維護基層社會穩定效率的有效路徑。強化完善對安保服務公司的行政管控，不僅能夠有效滿足基層社會中的公共安全保障需求，也將成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。