“雪亮工程”示范和重點支持項目超期問題對策研究

井立國

關鍵詞“雪亮工程” 公共安全視頻監控 項目驗收 績效評估 “四全”目標

一、問題提出

公共安全視頻監控建設聯網應用（即“雪亮工程”）是政法牽頭、公安負責、部門配合、社會參與的跨部門政務信息化項目，通過推進和加強公共安全視頻監控建設聯網應用，實現“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的目標，推動國家治理體系和治理能力現代化更高水平的平安中國建設，進一步提高全社會的安全感、幸福感。

我國對“雪亮工程”項目建設高度重視，先后將此項工作納入十三五國家安全保障能力建設規劃，關于加強和完善城鄉社會治理意見等重要文件，鄉村振興戰略規劃，數字鄉村發展戰略綱要等重要文件，如期完成“雪亮工程”項目建設各省、自治區、直轄市黨委、政府高度關注。依據《公共安全視頻監控建設聯網應用工程示范和重點支持項目管理辦法》，中央政法委在2016-2018年問在全國范圍內確定148個示范和重點支持的項目，并分別給予1700萬、2400萬、2500萬或者2800萬的補助資金，項目建設周期為兩年。然而，截至2020年7月，2016年完成率為91.1%，2017完成率為45.3%，2018年完成率為22%。與項目批復后兩年建設周期相比，超期未完工問題比較嚴重。

二、原因分析與對策

通過對143個示范和重點支持項目建設情況進行研究后發現，超期問題主要有以下原因：

一是第三方技術測試資金保障沒能及時到位，未能盡快開展符合性驗證，導致項目驗收滯后。

二是文檔資料收集不及時、分類不合理、歸檔不規范，導致文檔資料驗收不能通過，延長了項目驗收進程。

三是項目安全風險評估、信息系統等級保護、項目竣工財務決算審計等工作沒有納入項目整體規劃，所需技術、時間、資金等問題長時間不能解決，未能及時向項目審批部門提出項目驗收評估申請。

為了確保“雪亮工程”示范和重點支城市項目建設如期竣工驗收，并提高黨委、政府組織工作績效，本文從項目全過程管理角度，提出如下建議與策略，希望能為正在建設和即將建設“雪亮工程”的地區提供借鑒與參考。

（一）項目驗收要在立項階段中做出系統規劃

對照項目建設方案所規定的技術標準要求對項目工程進行符合性驗證，如《公共安全視頻監控建設聯網系統信息傳輸、交換、控制技術要求》（GB/T28181）、《公共安全視頻監控建設聯網信息安全技術要求》（GB 35114）等標準驗證。項目通過第三方測試（主要開展符合性驗證）后進入系統試運行階段，即開展數據遷移、日常維護、缺陷跟蹤及修復工作，并且要有系統試運行記錄。而系統文檔驗收是在完成符合性驗證后，所有立項類、管理類、施工類、財務類等文檔應當系統收集分類歸檔，并且要經過建設方（甲方）、承建方（乙方）雙方驗收簽字認可。在完成三方測試、文檔驗收后，系統試運行半年內，建設方向項目審批部門提出驗收評估申請。而且，“雪亮工程”建設應滿足以下四個條件：

一是完成符合性檢驗（第三方技術測試）。

二是用完中央補助資金。

三是建有邊界防護技術設施。

四是滿足《國家政務信息化項目建設管理辦法》相關要求，形成財務報告、審計報告、安全風險評估報告等，方可申請國家發改委等審批部門組織驗收和績效評估。

顯而易見，三方測試、文檔驗收、風險評估、等級保護和決算財審五項工作環環相扣，缺一不可。因此，在項目立項階段，甲方要把驗收評估工作給予足夠重視，在建設全過程中加以規劃、督導和檢查，確保技術、時間和資金按時到位。

（二）文檔收集歸檔工作要貫穿項目整個過程

項目文檔是項目建設過程的“痕跡”，是甲、乙雙方交流的工具，是運維人員的指南，更是操作合法合規形式上的保障，主要包括立項申請、可研報告、批復文件，深化設計方案，管理規章制度，使用說明書，操作手冊，審計報告，竣工驗收意見，聲像資料等等。項目文檔管理：

一要有專人負責管理。立項啟動時，項目組應設一名或者兩名人員專職負責檔案管理工作，其中至少要有一名應有從事檔案管理經驗，保證項目檔案管理規范合法。

二要有檔案管理制度。圍繞項目管理各個階段，分別制定文檔管理制度，明確組織領導、收集時機、分類辦法、歸檔規范、借閱規定、保管事項、問題查處等相關事宜。某省統一制定“雪亮工程”項目檔案分類管理辦法，將項目全過程檔案分為工程立項、工程管理、項目施工、項目財務、項目竣工驗收以及聲像資料六類25項，在全省范圍內實現項目文檔管理標準化。

三要有必要的經費和場所，便于檔案形式上的統一和安全保管。

另外，還要建立項目檔案索引，確實因為制度方面等原因不能隨項目歸檔的要明確文檔調閱路徑。

（三）預算資金要明確驗收評估所需的具體費用

“雪亮工程”項目資金量都非常大，少則千八百萬，多則幾個億，甚至十幾個億，一旦項目資金預算經過當地財政部門評審，并完成招標工作，再想增加投資就非常困難，尤其是在項目建設后期。按照規定在資金增加不到15%，可以采取變更程序，若資金增加超過15%，那就得啟動新項目，所以不管履行變更流程，還是啟動新項目，都會給項目建設帶來諸多不便，將會直接影響項目竣工時限，所以做好資金預算非常重要。為了及時有效開展的三方測試，等級保護，風險評估、決算財審以及編制各類工作報告，甲方對于以上五項工作所需的資金應該在可研報告預算資金中給以明確，或者預留出相關費用。

根據某省詢價信息，整理形成項目驗收第三方指導價格表如下：

各地可以結合項目實際，根據第三方指導價格表在立項階段明確開展五項工作的資金預算。

三、實際應用

2017年6月，赤峰市被中央綜治辦確定為全國“雪亮工程”重點支持城市。在市委、市政府高度重視和領導下，由市委政法委牽頭、市公安局組織實施。項目專班高度重視項目全過程管理工作，充分借鑒其他單位經驗，為規避超期甚至爛尾問題，對項目驗收評估工作進行提前考慮和謀劃。

（一）成立文檔管理專職小組

項目啟動后，成立檔案管理小組，小組由一名檔案室和一名信通技術人員組成，專門負責文檔管理工作，編制檔案管理規定，做好宣傳和培訓工作，及時發現和糾正項目人員的不當行為。

（二）提前規劃測試評估審計

項目立項時，全過程規劃和部署三方測試、文檔驗收、等級保護、風險評估以及決算財審工作，并制定工作計劃和相關保障措施，確保技術、時間和資金保障及時到位。

（三）加強督導檢查工作實施

項目施工中，及時收集各類文檔，按要求分類存檔保管，并在外觀、內容上進行規范和統一。在中期檢查時，對三方測試、等級保護、風險評估以及決算財審準備情況進行調度，及時發現并解決問題，確保及時向項目審批部門提出驗收評估申請。

（四）發揮項目監理職能作用

堅持用監理的角度審視和考量一切工作，不合規、有偏差事情堅決不做。項目開工后，甲、乙和監理三方同進同退、共同工作，同步推進項目建設，確保建設內容落實，技術標準執行，文檔資料同步，進度質量投資正常，項目內外關系融洽。

2019年8月赤峰市“雪亮工程”建設任務全部結束，基本實現“四全”的目標，以“雪亮工程”為基礎支撐的智能應用在維護國家安全、預防打擊制止犯罪、維護社會穩定、服務民生、疫情防控等方面發揮著巨大作用。項目試運行以來，共破獲各類案件17389起，抓獲犯罪嫌疑人12073人，服務民生1916次。通過動態人臉識別系統，創新“智慧抓逃九大戰法”，僅一年時間即預警4385次，成功抓獲網上逃犯176名。在疫情防控中，運用車輛軌跡系統在全市近40萬條數據中篩查處361輛湖北牌照車輛，在1億條湖北車輛數據中篩查出995輛赤峰牌照車輛，利用人臉布控，通過對確診人員及其密切接觸人員共116人進行人臉布控。2019年赤峰市“雪亮工程”被法制日報評為全國“雪亮工程十大創新案例”。受新冠肺炎疫情防控工作影響，今年6月份及時向項目審批部門提出項目驗收評估申請，按照中央要求赤峰市做好迎接中央驗收評估檢查的一切準備工作。