修法規范廣告活動

謝崇科

2020年7月31日，浙江省十三屆人大常委會第二十二次會議審議通過了修訂后的《浙江省廣告管理條例》。條例體現了鮮明的浙江特色，展示了“重要窗口”的先進理念，將對規范廣告活動，保護消費者合法權益，促進我省廣告業健康發展，維護社會經濟秩序提供有力的法治保障。

2015年4月，全國人大常委會對《中華人民共和國廣告法》作了全面修訂。修訂后的廣告法由原來的49條增加到75條，補充完善了藥品保健食品廣告、教育培訓廣告等十多種分類廣告準則，并在虛假廣告界定、廣告代言人規范、未成年人廣告管理、大眾傳播媒介廣告發布、電子信息廣告發送等方面作了修改完善。修訂后的廣告法內容比較完備，但一些規定仍較為原則，一些領域的廣告管理規范尚有空白，需要地方立法予以細化和補充。

2008年1月1日起施行的《浙江省廣告管理條例》，對規范廣告活動，保護消費者合法權益，促進我省廣告業健康發展發揮了重要作用。近年來，我省廣告產業進入快速增長期，2019年全年廣告經營額已近700億元，占全國總量的8%以上。隨著廣告市場格局深度調整，特別是互聯網廣告的快速發展，原條例已不能完全適應新形勢下我省廣告業健康發展的需要。省人大常委會適時修訂《浙江省廣告管理條例》，提高廣告產業服務經濟社會發展質量，提升人民生活品質，維護社會經濟秩序。

明確廣告定義

廣告的界定是廣告行為規范和監督管理的前提和基礎。廣告法以明確適用范圍的形式對廣告作了籠統的界定。由于廣告法的規定比較原則，給商業經營和法律適用帶來了一定困擾。

條例對廣告的界定作了細化和補充：對廣告的概念作出明確界定，對廣告法所稱“媒介”和“形式”的具體類型作出細化規定。具體來說，“媒介”包括：廣播、電視、電影、報紙、期刊、印刷品、戶外廣告設施、公共交通工具、互聯網以及其他媒介;“形式”包括：文字、圖片、音頻、視頻、實物模具以及其他形式。

明確規定絕對化用語的除外情形

在激烈競爭的商業活動中，為了吸引消費者眼球，廣告主往往希望樹立商品、服務“最優”形象，在廣告中使用“國家級”“最高級”“最佳”等絕對化用語。但任何商品或者服務的優劣都是相對的，具有地域、時段、角度的局限，在廣告中使用絕對化用語，違背了事物不斷發展變化的客觀規律，容易誤導消費者，同時引起商家之間不正當競爭。因此，廣告法規定，廣告不得使用“國家級”“最高級”“最佳”等絕對化用語，并設定了起點為二十萬元的罰款。

廣告法禁止絕對化用語的立法目的，是為了避免誤導消費者，保護消費者權益，并防止經營者利用這些用語貶低同類商品或者服務，維護公平競爭的市場秩序。但由于廣告法的規定較為原則，實踐中，認定絕對化用語存在簡單化傾向，導致認定不適當地擴大化、泛化，對正常經營行為和廣告活動帶來不利影響。同時，對此類廣告不分情節輕重一律給予二十萬元以上罰款，存在“過罰不相當”問題。

為此，條例作了細化完善：一是規定表示時空順序的用語、表示自我比較的用語、表示經營理念和目標訴求的用語等不會產生誤導消費者、貶低同類商品或者服務的用語，不屬于絕對化用語。二是根據行政處罰法的規定，對包括違反絕對化用語在內的違法廣告行為明確了從輕、減輕處罰的情形。

細化了引人誤解的虛假廣告情形

虛假廣告破壞社會誠信、損害消費者的合法權益，嚴重影響市場機制作用的發揮，擾亂廣告市場秩序，是情節最嚴重、群眾反映最強烈、社會危害性最大的違法廣告。廣告法將虛假廣告區分為以虛假的內容和引人誤解的內容欺騙、誤導消費者兩種情形，并對前一種情形作了具體列舉。

條例根據消費者反映的焦點問題和執法實踐，對構成引人誤解的虛假廣告的具體情形作了列舉，規定廣告對商品或者服務作片面的宣傳或者對比、以歧義性語言對商品或者服務進行宣傳、將特定條件下形成的結論作為普遍性結論對商品或者服務進行宣傳等情形，對消費者購買行為有實質性影響的，構成以引人誤解的內容欺騙、誤導消費者的虛假廣告。

率先對電視開機廣告、直播帶貨作出規制

隨著互聯網和電子商務的快速發展，互聯網廣告占據的廣告市場份額逐年上升，我省互聯網廣告經營額占全省廣告經營額70%、占全國互聯網廣告經營額30%;查處的廣告違法案件中，互聯網廣告案件占80%，互聯網已成為主要的廣告媒介。

條例結合互聯網的特性，注重平衡商業利益和用戶體驗之間的關系，對互聯網廣告作了以下規定：一是明確廣告經營者、發布者對含有鏈接頁面的互聯網廣告的審核責任邊界，以及廣告鏈接頁面存在違法廣告的制止義務;二是明確互聯網信息服務提供者主動監測、制止違法廣告和配合監管的責任;三是明確利用電視、互聯網以開機畫面、彈出頁面等形式發布或者發送的廣告，應當顯著標明關閉標志或者設置關閉功能，確保一鍵立即關閉，以解決實踐中利用電視、互聯網發布或者發送廣告影響用戶體驗的問題，并設置了相應的法律責任。

近年來，直播帶貨發展迅速，2019年電商直播帶貨成交總額約4400億元，同比增長超過200%。據市場預測，2021年，直播帶貨成交總額或超萬億，較2019年繼續翻倍。中消協日前發布的“6·18”消費維權輿情分析報告顯示，今年“6·18”期間共收集有關直播帶貨類的負面信息多達11萬余條，其中消費者投訴的“槽點”主要集中在產品貨不對板、夸大宣傳功效、兜售“三無”產品、售后服務難以保障等。為此，有意見提出，對直播帶貨有必要予以規范、加強監管。

7月1日，由中國廣告協會發布的《網絡直播營銷行為規范》正式實施，規范詳細規定了商家、主播、平臺等各方在直播帶貨活動中的權利、義務與責任。這是國內目前出臺的第一部關于網絡直播營銷活動的專項規范，將對“直播帶貨”起到規范引領作用。據了解，國家有關部門正密切關注直播帶貨問題，擬適時制定相關規范，在國家層面上予以監管。考慮到直播帶貨這一新型交易模式對于擴大內需、刺激消費、穩定市場、帶動就業等發揮了積極作用，且這一模式尚未完全定型，仍在不斷創新之中，本著對新業態“包容審慎”的監管理念，條例對直播帶貨作出原則規定，即明確利用電視、互聯網等媒介以直播、短視頻等形式推銷商品或者服務，應當遵守法律、法規、規章規定，不得進行虛假或者引人誤解的商業宣傳。

規范房地產廣告

房地產廣告作為發布房地產信息的重要方式之一，對促進商品房銷售起到了積極作用，房地產廣告市場也得到了迅猛發展。但有的房地產廣告存在虛假夸大、欺騙誤導宣傳等問題，侵害了購房者的合法權益。

一些房地產廣告宣傳的交通、商業、文化、教育、醫療、體育等公共設施和市政條件正在規劃中，或者規劃已調整取消，甚至根本不存在，購房者對此反映強烈，引起較大社會矛盾。為此，條例規定涉及的交通、商業、文化、教育、醫療、體育等公共設施和市政條件處于規劃中的，應當顯著注明并標明出處，處于建設中的，應當顯著注明。

有的房地產廣告使用非標準地名作宣傳推介，導致住宅小區（樓）、建筑物出現“一地多名”現象，影響了地名的規范與統一，給群眾生產生活帶來不便。對此，條例明確房地產廣告應當使用地名管理部門批準的標準地名，并顯著標明。

一些房地產開發商、中介為了制造賣點，吸引購房者，在廣告中標注“可利用空間”等提示性符號或者用語引誘消費者實施違章搭建，改變房屋承重結構、內部結構，造成建筑安全隱患。為此，條例規定，涉及內部結構、裝修裝飾的房地產廣告不得標注“可利用空間”等易誤導消費者實施違法建設的提示性符號或者用語。

細化游戲廣告規定

游戲是把雙刃劍，合理使用可以娛樂、放松，但過度沉溺會影響身心健康。一些青少年沉溺游戲，對現實生活產生嚴重的不適應感，出現悲觀、沮喪、社交恐懼、容易緊張等問題，無法與人正常交往，不僅影響成長發育，有的甚至會導致違法犯罪。一些游戲廣告通過摻雜暴力、色情、賭博等低俗內容誘導、慫恿青少年，甚至成年人過度游戲。有的網絡游戲以虛擬財產兌換實物、現金甚至淪為賭博工具。

為防范游戲用戶特別是未成年人沉迷游戲甚至成癮，條例規定：一是游戲廣告應當以顯著方式標注適合的年齡段，并對控制游戲時長、頻次作出合理提示或者警示，不得含有誘導、慫恿、暗示用戶過度游戲的內容。二是網絡游戲廣告不得含有可將游戲裝備、道具、積分等虛擬財產兌換或者變相兌換成現金、實物的內容，不得含有以隨機抽取等偶然方式誘導充值獲取網絡游戲產品和服務的內容。