境外非政府組織管理

王成鳳

一、NGO概述

非政府組織起源于國(guó)外，簡(jiǎn)稱為 NGO。NGO通常指通過(guò)非政府的形式開(kāi)展公益事業(yè)的民間組織，是與政府和市場(chǎng)有所區(qū)別的一種特別機(jī)構(gòu)。非政府組織一詞最早出現(xiàn)于1945年簽訂的聯(lián)合國(guó)憲章中，定義為：在國(guó)際級(jí)別、國(guó)家或地方上組織起來(lái)的志愿性的、非營(yíng)利性的公民組織。《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》中對(duì)境外非政府組織定義為：在境外合法成立的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、智庫(kù)機(jī)構(gòu)等非政府、非盈利的社會(huì)組織。

NGO具有非營(yíng)利性、非政府性、合法性、自治性、志愿性、組織性、非政治性等特點(diǎn)。其種類大體包括基金會(huì)：是以公益事業(yè)為目的，通過(guò)自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利組織，其資金來(lái)源主要是接受大額捐贈(zèng)和從社會(huì)公開(kāi)募集資金，其運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，規(guī)模較大，管理較嚴(yán)格，章程較規(guī)范;社會(huì)團(tuán)體：是在境外根據(jù)一定法律或者規(guī)章合法成立的，成員在自愿的基礎(chǔ)下自發(fā)組成團(tuán)隊(duì)，為實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)成員的意愿，依據(jù)章程開(kāi)展一系列活動(dòng)的非營(yíng)利性組織，有主題突出、目的明確的特征;社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)：是指在境外合法成立的非營(yíng)利、非政府的研究中心、咨詢中心，主要內(nèi)容是提供教育培訓(xùn)、咨詢服務(wù)、調(diào)查服務(wù)。

二、我國(guó)境外NGO的發(fā)展?fàn)顩r

從不同的歷史時(shí)期來(lái)看，我國(guó)境外NGO的發(fā)展：（1）新中國(guó)成立前，我國(guó)境外NGO開(kāi)展活動(dòng)比較隨意。當(dāng)時(shí)在我國(guó)社會(huì)環(huán)境動(dòng)蕩，境外NGO的活動(dòng)取得一定社會(huì)效益，但也存在境外NGO幫助帝國(guó)主義和封建主義集團(tuán)從事?lián)p害我國(guó)利益的活動(dòng)。（2）到70年代末期，囿于我國(guó)所處的國(guó)際與國(guó)內(nèi)環(huán)境，在華境外NGO的發(fā)展幾乎為零。（3）到90年代中期，我國(guó)實(shí)施對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策后，大量境外NGO開(kāi)始來(lái)華并開(kāi)設(shè)辦事處進(jìn)行活動(dòng)。福特基金會(huì)是改革開(kāi)放后第一批來(lái)華的國(guó)際非政府組織，此后，大批量各領(lǐng)域的境外非政府組織包括洛克菲勒基金會(huì)、世界野生動(dòng)物基金會(huì)、英國(guó)救助兒童會(huì)、綠色和平組織等先后來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)。（4）至今，我國(guó)于1995年在北京舉行的世界婦女大會(huì)體現(xiàn)了中國(guó)政府對(duì)境外NGO的高度認(rèn)可，加速推動(dòng)境外NGO來(lái)華開(kāi)展活動(dòng)。

從我國(guó)不斷加深法治化監(jiān)管來(lái)看：（1）初始階段：邀請(qǐng)和鼓勵(lì)境外 NGO 來(lái)華活動(dòng)，為境外 NGO 的進(jìn)入和開(kāi)展項(xiàng)目提供便利條件，營(yíng)造自由寬松的服務(wù)環(huán)境。1980年頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于管理外國(guó)企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)的暫行規(guī)定》，進(jìn)一步拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;1987年國(guó)務(wù)院簽署《關(guān)于同國(guó)際非政府組織開(kāi)展經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作若干問(wèn)題的請(qǐng)示》，正式明確中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并設(shè)立專門部門負(fù)責(zé)各種具體事項(xiàng);（2）嘗試監(jiān)管境外 NGO 階段：從 20 世紀(jì) 80 年代末到 2017 年，國(guó)際局勢(shì)動(dòng)蕩，政治情況復(fù)雜，為維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，政府開(kāi)始思考如何加強(qiáng)監(jiān)管境外 NGO 在華活動(dòng)：1989年制定了《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》;2004年頒布了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和發(fā)布了《外國(guó)專家來(lái)華工作許可辦理規(guī)定》;2013 年發(fā)布了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》;（3）法治監(jiān)管境外 NGO 階段：：2017年1月1日《境外 NGO 境內(nèi)活動(dòng)管理法》正式頒布實(shí)施，我國(guó)進(jìn)入境外 NGO 法治監(jiān)管階段。

三、在華境外 NGO 與我國(guó)政府合作模式

在華境外NGO與我國(guó)政府合作模式有：（1）政府支持模式：指的是政府和在華境外非政府組織結(jié)成密切的合作關(guān)系，政府給與其強(qiáng)有力的支持，在政策上給予優(yōu)惠，在人、財(cái)、物上給予支持，這些組織通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置等多元化的合作手段，在不同領(lǐng)域中積極配合政府工作，能夠有效的貫徹政府的目的和策略，積極的參與到公共事務(wù)的處理當(dāng)中，完成公共服務(wù)任務(wù)的轉(zhuǎn)移和承接，從而形成良好的競(jìng)合關(guān)系。（2）政府購(gòu)買模式：通過(guò)外包的方式，將本來(lái)屬于政府職能的公共服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行讓渡，把民營(yíng)部門或者非政府組織引入到公共服務(wù)部門當(dāng)中，這也是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在公共服務(wù)中的一個(gè)創(chuàng)新舉措。（3）政府委托授權(quán)：是政府將自己所具有的某一項(xiàng)職能以委托的方式，或者是以授權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給NGO行使。

四、境外 NGO 與中國(guó)地方政府互動(dòng)的啟示

境外非政府組織管理不是一成不變的，是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理的過(guò)程，要與每個(gè)時(shí)期、每個(gè)國(guó)家的國(guó)情相適應(yīng)。縱觀我國(guó)對(duì)境外非政府組織管理制度的變遷，在不同時(shí)期、不同歷史環(huán)境下，管理制度有其合理性。對(duì)待境外NGO，不是一味開(kāi)放或者一味抵制，應(yīng)當(dāng)是與一國(guó)的基本國(guó)情、綜合國(guó)力、公民素質(zhì)相適應(yīng)的，落后的管理制度會(huì)制約社會(huì)的發(fā)展、文明的進(jìn)步，而超前的、與國(guó)情不相符的管理制度也可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、甚至危害國(guó)家安全。管理境外非政府組織需要理念的創(chuàng)新和制度的創(chuàng)新，不能夠簡(jiǎn)單的照抄、復(fù)制外國(guó)。中國(guó)政府在管理境外非政府組織的過(guò)程中不斷摸索。當(dāng)前，還存在法律制度不健全、管理制度不合理、監(jiān)管虛化等問(wèn)題，仍需不斷改進(jìn)和創(chuàng)新。在此過(guò)程中，境外NGO也不僅是被動(dòng)的接受者，其在一定程度上也推動(dòng)我國(guó)境外NGO的發(fā)展。

管理境外非政府組織的首要前提在于法治;對(duì)境外非政府組織的管理方式不能“一刀切”;整合政府資源，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督加強(qiáng)對(duì)境外非政府組織的監(jiān)管;對(duì)境外非政府組織加強(qiáng)管理之外還要加強(qiáng)溝通合作。在維護(hù)國(guó)家安全方面：我們應(yīng)更注重境外非政府組織在華活動(dòng)管理法律體系建設(shè);注重對(duì)境外非政府組織的歸口管理與依法監(jiān)管;注重對(duì)境外非政府組織活動(dòng)的登記備案與審查監(jiān)管;注重對(duì)本土民間組織的扶持與發(fā)展。

這樣才能更好地發(fā)展我國(guó)的境外非政府組織，約束他們的活動(dòng)使其行為合法合規(guī)，利用他們的資金和經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)幫我們解決一些公共問(wèn)題。同時(shí)，也是為境外非政府組織的合法性和其他資源獲得的合法性提供有效保障。