《美國國防太空戰略概要》內容及其影響分析

左清華 李揚（航天工程大學）

美國特朗普政府上臺以來，將中國和俄羅斯視為美國在太空領域的最大戰略威脅。美國認為，在大國競爭加劇的復雜安全環境下，中國和俄羅斯大力發展太空力量，以此削弱美國和盟友的太空力量，導致太空成為了一個“作戰域”。因此，為確保太空軍事優勢和重大國家利益，美國要在“關鍵時刻”對美國面臨的戰略環境作出定義，并且識別美國意欲達到的終極戰略目標以及實現目標的路徑和方法。[1]2020年6月17日，美國國防部召開新聞發布會，向公眾公開《美國國防太空戰略概要》（以下簡稱《國防太空戰略》）。在美國尚未形成預期的太空作戰能力的形勢下，該戰略緊緊圍繞提升美國太空綜合軍事優勢，對加快形成硬核太空作戰能力提供戰略指導。該戰略不僅將促進全面重塑美國軍事太空力量，也將對國際太空安全形勢以及全球太空治理產生重要影響。對《國防太空戰略》的深入研究有助于我們把握美國未來十年國防太空戰略布局和行動方向。

1 核心內容

在與2018年《美國國家太空戰略》關于確保美國太空領導地位的總體目標保持一致的同時，美國《國防太空戰略》進一步明確國防太空戰略的目標是：保持空間優勢；為國家、聯合、聯盟三個層面上的作戰行動提供空間支持；確保空間穩定[2]。面對這些目標，中心問題是：美國的潛在對手在太空中的戰略意圖和技術進步正在威脅美國保護其國家利益以及在未來沖突中進行打擊并取勝的能力，而美國既有的國防太空體系不足以應對當前戰略環境帶來的挑戰。為此，美國國防部要轉變處理太空事務的方式，從發揮美國太空力量的戰略支援功能轉向發揮其作戰功能，以便面對已確定的威脅、挑戰和機遇，實現美國所期望的條件和戰略目標。具體而言，未來10年內美國國防部要在國防太空力量建設上從以下四個方向進行戰略布局，也就是《國防太空戰略》所謂的“優先工作線”。

在太空構建綜合性的軍事優勢

美國國防部要通過組織變革、建立彈性架構、形成對抗對手惡意使用太空的能力以及形成與威脅相稱的太空能力專業知識、理論和作戰概念，構建綜合性的軍事優勢。同時，利用新興的技術和商業創新促使美國國防太空體系更具靈活性。

在既定的時間框架內，具體要實現：①建立美國太空部隊；②發展軍事太空力量的理論基礎并形成相關文件；③發展并拓展太空作戰的專門知識和文化；④部署確定的太空能力；⑤針對美國的潛在對手對太空的惡意使用，發展和部署相稱的對抗能力；⑥提高情報與指揮和控制能力，使太空領域的軍事優勢成為可能。

將軍事航天力量整合到作戰行動中

軍事航天力量在與其他所有形式的軍事力量結合時可獲得最大潛力。美國國防部要將太空優勢能力納入聯合部隊，并與盟國和伙伴國進行作戰整合。

在既定的時間框架內，具體要實現：①使美國太空司令部能夠規劃、演習以及執行跨沖突范圍的聯合和聯盟太空行動；②重組作戰部門并更新交戰規則；③將美國的太空作戰行動能力、情報工作和人員整合到軍事計劃和軍職人員之中；④更新國防部太空項目的安全分類；⑤將盟國和伙伴國的相關能力整合到美國的軍事計劃、演習、行動以及情報網絡之中。

塑造戰略環境

美國國防部將通過威懾和主導形成太空行為規則來塑造有利于自身的戰略環境。在既定的時間框架內，具體要實現：①向國際社會和公眾宣傳太空中日益增長的對抗性威脅；②阻止敵方對美國及其盟國、伙伴和商業界的太空能力進行攻擊；③協調太空信息傳遞活動；④促進有利于美國、盟國和伙伴利益的太空行為標準和規范。

《國防太空戰略》特別強調，塑造戰略環境是持續性的，但是在短期內至關重要。

國內和國際層面的合作

合作既是前述“優先工作線”所固有的，也是獨立的“優先工作線”。《國防太空戰略》提出的合作包括國內和國際層面上的三種合作：美國涉及國防事業的主要政府部門之間的密切合作；美國與其盟國或伙伴國的協作；國防力量與商業航天的深度合作。

在既定的時間框架內，具體要實現：①擴大與有能力的盟國和伙伴的信息共享關系，并與之保持太空政策的一致；②與盟國、伙伴國和其他美國政府部門和機構合作，促進形成太空行為的良好標準和規范；③與盟國和伙伴國擴大合作性研究、開發和采辦；④充分利用商業技術優勢和采辦，并改進國防部商業許可審批程序。

《國防太空戰略》特別強調，短期內的合作最要注意奠定長期的效益。

2 影響分析

迫切要求美國天軍快速形成太空作戰能力

《國防太空戰略》所列的“優先工作線”體現了美國國防部關注天軍快速形成作戰能力的強烈意愿。其原因有三點：一是美國認為天基能力對強化美國絕對軍事優勢至關重要，美國比其他任何國家都更依賴天基能力；二是美國認為中國和俄羅斯太空武器化的行為降低了美國和盟國的軍事效力，對其產生了直接威脅；三是美國認為其在始于太空或延伸至太空的沖突方面作戰經驗有限，指導太空作戰的相關太空能力專業知識、理論和作戰概念有待發展。

在《國防太空戰略》中，國防部繼續強調必須通過建立彈性結構等方式轉變其太空體系，建立綜合太空軍事優勢，從而加強太空作戰能力。美國空軍航天司令部早在7年前發布的《彈性與分散空間體系》白皮書中就提出，對現有的太空體系進行改造和重新設計，采用分散式太空體系架構等方式增強太空系統彈性。在美國太空軍事力量重塑之際，《國防太空戰略》繼續強調將形成彈性結構作為建立綜合太空軍事優勢的重要一環，可見彈性結構的構建將是美國國防部未來重點考慮和關注的問題。將美國軍事航天系統和能力部分嵌入到民商太空系統和能力中，嵌入到盟友的太空系統和能力中，將從整體上提高美國太空系統的規避威脅能力、抗毀能力以及恢復能力，增強美國的太空威懾能力，同時能夠制約對手的太空行動。

在短期內推動形成負責任的太空行為準則

《國防太空戰略》沒有透露美國國防太空戰略布局準確的時間線，卻明確指出美國將在短期內運用“負責任的太空行為”議題，在國際法層面上促進制定有利于美國、盟國和伙伴利益的太空行為標準和規范，限制對手的太空行為能力發展。

美國過去相關的政府文件并未直接明確界定“負責任的太空行為”。但根據2012年美國政府發布的《維持美國全球領導力：21世紀國防的優先事項》對“負責任的行為作出了界定”[3]，將該項描述稍作延伸，可以看到“負責任的太空行為”是強調維護以規則為基礎的國際秩序，確保太空的自由、開放和安全，并且在自愿基礎上共同努力，追究違反這一框架的國家的責任，包括采取透明和符合國際法的措施。負責任的太空行為規則的實現路徑包括兩類：一是約束主權國家行為體的行為守則和透明度與建立信任措施；二是約束商業和科研開發者與運營者的路線規則、指南和標準。

美國將綜合運用前述兩類路徑，吸引國際社會關注相關的太空行為規則制定。美國會優先借助聯合國多邊機制框架建立主權國家行為守則，一方面向中國和俄羅斯施加更多國際義務，使之超越自身發展階段約束本國航天事業，增加其進入和利用太空的成本；另一方面發展外層空間自衛權理論，為美國在外空部署軍事力量，并為其在外空采取包括先發制人在內的直接軍事行動提供支持。美國還會推動建立太空系統全生命周期應該遵循的高技術標準，通過航天產業的路線規則以及最佳實踐，對中國和俄羅斯的航天技術發展施加限制，以削弱其國防太空能力。

合作中隱含不穩定因素影響戰略執行效果

《國防太空戰略》設想了為美國國防太空能力提升所必要的三種合作的理想模式，然而，美國政府部門之間的合作以及美國與盟友的合作都存在不穩定的現實因素。這在很大程度上會制約《國防太空戰略》進一步的執行。

在美國政府各關鍵部門和機構的合作層面，《國防太空戰略》突出的重點是國防部與國務院合作，沒有提到國防部與包括美國情報部門在內的其他關鍵國防部門的緊密合作。然而，情報部門對美國快速形成太空作戰能力的重要性不言而喻，與國務院相比更是有過之而無不及。目前，美國國防部和情報部門對“合作”含義的不同理解導致《國防太空戰略》很可能只是“一份國防部的文件”，而2011年美國的《國家安全太空戰略》是一份美國國防部與情報界的聯合文件。[4]這在后續會引發軍事戰略在太空頂層政策指導體系中的地位問題。隨著太空司令部和太空部隊的進一步組建，對《國防太空戰略》的認可程度還會引發國防部在總體上如何協調美國情報界的問題。

隨著美國盟友認識到太空對于軍事行動的好處以及太空軍事活動面臨的威脅，并積極發展國防太空力量，美國與盟友在太空領域的國防協作與合作深化有了新的機會。法國已于2019年發布《太空防御戰略》，宣稱太空是軍隊的一個重要領域。英國在進入2020年后醞釀發布其國防太空戰略。2020年4月，日本正式批準組建太空作戰部隊。印度從2018年起就在醞釀成立天軍。2020年2月，法國和德國加入了美國于2014年發起的聯盟空間行動倡議。[5]然而，“美國優先的國家太空戰略”導向以及特朗普總統經常發表蔑視盟國領導人以及拒絕國際合作的煽動性言論，確實會在美國與盟友合作的過程中造成障礙。另外，《國防太空戰略》提到美國與盟友的合作需要“責任共擔”，這直接影響雙方合作的深度。

3 啟示與建議

美國高度重視塑造戰略環境，維護太空安全利益

冷戰結束后，美國歷屆總統都會在任內頒布“國家太空政策”，為美國太空事業發展進行總體上的戰略布局。這種模式一直延續到小布什政府時期。從奧巴馬政府開始，美國在推出“國家太空政策”之后，還會制定專門的太空安全戰略。特朗普執政時期，“政策”不再被用于這類政府文件的名稱中，而一概代之以“戰略”。2018年3月，特朗普政府向公眾發布了《國家太空戰略概要》。2020年6月17日，美國國防部向公眾發布了《國防太空戰略概要》，這體現了美國在變動的國際環境中對其太空事業的發展有了更加系統化的思考，并在這些文件中定位了更清晰的戰略意圖、更準確的戰略目標,以及更有效的戰略路徑，特別是在太空安全領域。

美國高度重視通過塑造戰略環境維護太空安全利益。在這份《國防太空戰略》中，突出將塑造戰略環境作為實現美國國防部預期目標的“優先工作線”之一。與其他“優先工作線”不同的是，《國防太空戰略》明確指出，塑造戰略環境雖是長期持續性的工作，但是在短期內就要著手進行。首要目標是向國際和公眾宣傳太空中日益增長的對抗性威脅，促進有利于美國、盟國和伙伴利益的太空行為標準和規范。美國國防部在戰略傳播與信息作戰方面不僅已經形成了完整的組織體系，并且其能力很強。在國際規則塑造方面，美國善于聯合盟友，在多個談判平臺上，主導外空規則的制定，從而利用規則形成壓制對手的國際法律環境。

戰略的執行極易引發外空軍備競賽

《國防太空戰略》延續了2018年美國《國家航天戰略》中“保持美國繼續偉大”的理念，確保美國太空優勢，并保證美國當前與未來的太空重大利益。《國防太空戰略》明確了通過組建美國太空部隊，部署確定的太空能力，發展和部署對抗惡意使用太空的能力來構建太空綜合性的軍事優勢。這背后折射出的是一種典型的美國式霸權主義思想，暴露出了美國外空武器化，意圖謀求外空絕對軍事優勢的野心。被譽為“外空憲章”的《外空條約》明確了以和平目的利用外空的理念。美國外空霸權和外空武器化的意圖，極大地挑戰了《外空條約》構建起的人類探索和利用外空的國際秩序。同時，美國謀求外空絕對優勢，這極易引發外空軍備競賽，嚴重威脅外空的和平和安全，嚴重威脅全球戰略穩定。

加強跟蹤研判，提高應對動態安全環境的能力

太空是國際戰略競爭的制高點，蘊含著國家重大的戰略利益。太空安全是國家安全的重要組成部分，是國家建設和社會發展的戰略保障。為應對美國在太空構建綜合性軍事優勢、積極營造太空戰略環境面臨的嚴峻形勢，維護太空安全利益，必須高度重視太空的重要戰略價值和長遠戰略意義，密切跟蹤國際太空安全戰略的發展動態，及時準確掌握國際太空戰略競爭的新趨勢，深刻剖析把握主要航天國家航天力量發展變化的內在規律和因素，以發展的眼光綜合評判太空安全環境和威脅，增強太空戰略調整和開發策略優化的主動性、及時性和科學性，提高應對太空安全環境變化的能力。同時，在加強分析、深入跟蹤研究和科學預判的基礎上，明確太空安全的核心利益和政策主張，塑造有利的太空戰略環境，確保國家發展利益和國家安全的戰略主動。