檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序研究

陳奕明

一、行政公益訴訟訴前程序的內涵

訴前程序，顧名思義，即案件進入訴訟程序前所經過的流程，《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條①《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條第一款：人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。規定了行政公益訴訟的訴前程序，通過法條中“應當向行政機關提出檢察建議”的表述可知，訴前程序是檢察機關提起行政公益訴訟的必經程序，是檢察機關進行行政公益訴訟工作的首要環節。從程序邏輯和檢察建議產生的方法來看，廣義上的訴前程序包括案件來源的收集、確定被告與管轄法院、審查立案、調查核實以及作出檢察建議督促履職等步驟②薛志遠：《行政公益訴訟的制度建構及完善建議》，《行政與法》2016年第9期。。不同于普通訴訟與民事公益訴訟對程序啟動主體的不設限，行政公益訴訟是檢察權監督行政權的一種重要手段，檢察機關是啟動行政公益訴訟、開展訴前程序工作的唯一主體，而訴前程序是檢察機關以“檢察建議”為核心的行使非起訴性法律監督權的重要形式，其實質是檢察權對行政權的法律監督。雖然我國擁有一套比較完整的行政監督體系，但在實際運作中仍然存在不少問題，并沒有完全發揮出應有的作用，再加上行政權膨脹的趨勢日益明顯，僅僅依靠行政機關自行監督已無法滿足當前需求，需要借助外部力量來對行政權進行監督制衡。因此，擁有法律監督職能的檢察機關借助訴訟的威懾性來監督行政機關履行職責便成為我國行政權監督體系中的重要方式。“法律監督權的訴訟性是與其他國家權力的重要區別之一，檢察機關為了進行法律監督，必須與具體訴訟制度聯系在一起。”①韓索華，吳鋒：《法律監督——檢察權性質的應然性探討》，《法學雜志》2010年第12期。據此，檢察機關通過行政公益訴訟這一手段對行政權進行監督、扶正錯位的行政行為是我國檢察權的應有之義。

二、行政公益訴訟訴前程序實踐現狀及存在的問題

（一）行政公益訴訟訴前程序實踐現狀

行政公益訴訟訴前程序自2015年試點實施以來，取得了卓越的成效，截至2017年5月，試點地區檢察機關辦理公益訴訟案件7666起，其中訴前程序案件6952起，占比88.2%，行政機關主動糾正違法行為4358件②沈開舉，邢昕：《檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序實證研究》，《行政與法》2017年第9期。。行政公益訴訟由試點地區向全國范圍實施之后依然成績矚目，2018年全年，全國各級檢察機關辦理訴前程序案件102975件，行政類案件中向行政機關發出檢察建議101254件，97.2%得到采納③最高人民檢察院：《2019年最高人民檢察院工作報告》，http://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201903/t20190319_412293.shtml。。訴前程序在自然環境和生態環境類案件中作用尤為突出，2018年共立案辦理自然資源和生態環境類案件59312件，辦理訴前程序案件53521件，訴前程序行政機關整改率達到97%④閆晶晶，許盈雁：《環境資源公益訴訟訴前程序行政機關整改率達97%》，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201902/t20190215_408051.shtml，2019-80-25。。從實踐情況來看，我們可以發現，訴前程序是大多數行政公益訴訟案件的結案程序，案件基本在這一階段得到解決，并不會進入到訴訟程序中，起到了案件分流的作用。以甘肅省為例，2018年，全省檢察機關共對865件行政公益訴訟案件發出訴前檢察建議，96%的行政機關收到檢察建議后已糾正違法或履行職責，而最后受到起訴的僅有27件，訴前程序在發揮檢察機關法律監督職能的同時，極大地節約了司法資源。

（二）行政公益訴訟訴前程序存在的問題

1.訴前程序統一強制適用存在不合理性

如上文所述，行政公益訴訟訴前程序的設立為檢察機關開展公益訴訟工作帶來了極大的便利，高效、便捷、靈活的程序設置也使得受到侵害的公共利益得以及時救濟。但是筆者注意到，盡管學界大多數學者都肯定了訴前程序在公益訴訟中設立的積極意義，但對于訴前程序的統一強制適用，有部分學者和法檢人員則存在不同看法。實踐中，行政公益訴訟類案件復雜多樣，一律適用訴前程序實際存在諸多不合理的地方。

從行政主體違法成本的角度來考慮，訴訟無疑是監督行政主體的最好方式之一。對于一些較為普通的行政公益訴訟案件，訴前程序可以凸顯其自身特點，及時有效地糾正行政主體違法行為、救濟社會利益。而對于特殊的行政公益訴訟案件也強制適用訴前程序是否合適，實際上是存在疑慮的。比如一些造成較大社會影響、引發大量社會關注甚至監察機關介入的案件，在強大的社會輿論與監督壓力下行政機關往往會自覺糾正錯誤而不需要檢察機關向其發出檢察建議。在此背景下如果行政機關仍不能有效糾錯，這就需要考慮到是否存在無法糾錯或者糾錯困難的情形，如這類情形確實存在，這時檢察機關啟動訴前程序的效果則會大打折扣，不但沒有起到有效的督促作用，還會浪費司法資源。從這個角度來看，訴前程序的適用在一些重大案件中是存在不合理的。其次，在作為類案件中，行政機關的行為已經給相對人造成了實質的損害，從法律邏輯上來看，這種情況下檢察機關直接提起公益訴訟要求行政機關賠償損失是完全合情合理的。但受制于目前的法律規定，案件只得先進入訴前程序，如果訴前程序中行政機關的行為滿足了訴前程序的要求，案件則無法進入訴訟程序，這是否造成對檢察機關訴權的限制值得商榷。因此，從上述兩點來看，行政公益訴訟統一強制適用訴前程序這一規定是存在不足之處的。

2.檢察建議缺乏實質效力

過去學界對檢察建議是否應具有強制力的爭辯源于一個前提性的認識，即檢察建議是否是檢察機關行使職權的行為，如果是，則具有強制約束力；如果不是，則不具有強制約束力。以目前的情況來看，檢察建議雖屬于檢察機關的職權范圍，但由于缺乏具體的法律保障，依然不具有強制力，職權行為與效力保障的脫離導致在實踐中出現了有“權”無“力”的現象。檢察機關作為我國的法律監督機關，其對行政權的監督不同與行政機關內部“上下級”間帶有強制性的命令式監督，檢察建議威懾力主要來源于法律規定和檢察機關啟動訴訟程序的權力，這種間接的柔性強制力在督促行政機關糾錯中的作用較行政機關直接命令式的強制力遜色不少。長期以來，我國檢察建議立法體系缺乏明確定位，因而呈現出“剛性不足，柔性有余”的特點，法律并未明確規定有關機關負有接受檢察建議的義務，也沒有規定拒不執行檢察建議應當承擔的后果，形成了一種只有權力沒有義務的局面，行為的糾正及責任人的追責，完全依賴于被監督對象的接受和認可程度①許世騰：《論檢察建議的規范與完善》，《理論學刊》2014年第2期。。從制度設計的角度看，訴前程序實際上是一種帶有糾紛實體處理性的程序性手段，其必然需要強調對具體糾紛的實質作用，強制性效力的欠缺容易導致檢察建議流于形式從而無法達到應有的督促作用。

3.“不履行法定職責”的判斷標準缺乏統一性

在檢察機關啟動訴前程序，作出檢察建議后，如行政機關拒不聽從建議履行職責、糾正違法錯誤，或履行、糾正后仍無法達到要求的，檢察機關則會向法院提起行政公益訴訟。但目前對檢察機關可向法院提起訴訟的具體條件、判斷標準并無規定。訴前程序向訴訟程序的過渡缺乏簡明清晰的量化指標導致實踐中出現許多問題，比如行政機關收到檢察建議后已經啟動相關程序開始著手整改履職但礙于現實問題在規定時間內未充分履職到位，這種情況下檢察機關該如何判斷“是否履職”，理論界與實務界對待此問題的觀點存在一定的分歧。“不履行法定職責”缺少統一的判斷標準容易造成檢察機關判斷權的擴大，案件起訴標準主觀性過強無疑是不妥的。

三、完善行政公益訴訟訴前程序的建議

（一）區分適用行政公益訴訟訴前程序

通過上文的敘述能明顯看出行政公益訴訟強制適用訴前程序存在諸多不足之處。針對這一問題，筆者認為需要對目前強制適用這一規定作出一些變通，即對訴前程序進行區分適用，而不是所有案件都必須經過訴前程序才能進入訴訟。本文認為，訴前程序可以區分為直接適用和依情形適用兩種類型。

首先，對于一般的、造成社會損害相對較小的不作為案件，適用訴前程序督促有利于加快糾紛解決速度、節約司法成本。而特殊不作為以及作為類的侵權案件，則需要考慮案件的實際情況來作出是否適用訴前程序。特殊不作為的案件中，要考慮行政機關是否存在履職困難的情形及行為所損害的社會利益，或者對待此事的態度。如果行政機關確實存在履職困難和造成的社會利益損失難以彌補的情形，那么即便作檢察建議來進行督促也很難取得預期效果，相對而言通過審判機關作出具有強制性法律效力的法律文書來要求行政機關作出相應的行為，或者要求其進行賠償更為直接有效；如果行政機關長期以來對待某些案件的態度較為消極、不端正，訴前程序這樣的柔性監督方式很難對行政機關起到威懾警示作用。長期以來，我國的行政機關都存在著“畏訴”的思想，可以說訴訟從某些方面來看是最好的剛性監督手段，而“訴前程序”無疑為這種剛性的監督手段提供了緩沖的空間。在當前大的政策背景導向下，行政機關一般都會積極配合檢察機關在訴前程序環節進行整改，但當高壓狀態解除之后，行政機關是否仍會積極配合尚存在不確定性。此時，訴前程序的統一強制適用可能會削弱行政訴訟程序監督的威懾力，甚至有可能會成為行政機關逃避訴訟的方式。因此本文認為，對于一些長期態度消極不端正的行政機關應當采用依情形適用訴前程序的做法，既可以在留給檢察機關啟動訴前程序裁量空間的同時，也可以保證訴訟監督的威懾，一舉兩得。

（二）強化訴前檢察建議實質效力

目前我國訴前檢察建議并未進行細化分類，而是籠統地使用“檢察建議”這一大概念來涵蓋各種情況下的檢察建議。增強檢察建議的效力要從檢察建議自身著手，分類型、分層次地對其效力進行加強。近年來許多學者強調的檢察建議令狀化可以作為未來訴前檢察建議改革的方向?！八^檢察令狀，是指檢察機關在依法履行法律監督職權的過程中，對被監督機關發出的具有強制執行效力的法律監督文書?！雹偻鯘桑瘜殻骸对僮h檢察令狀制度》，《人民檢察》2009年第17期。在檢察令狀這一前提下，我們可以將訴前檢察建議分為警示令、執行令和阻止令。警示令為效力等級較弱的檢察建議，適用于情況相對輕微的情形，用于警告、告示行政機關其存在違法行為，應當予以及時糾正；而執行令和阻止令用于已經對社會利益產生特別重大影響，而行政機關仍然沒有采取有效行動或應該停止而沒有停止行為的情形，檢察機關作出執行令或阻止令來命令行政機關立即有效履行職責或及時停止某種行為來防止損害進一步擴大，并且應當通過立法來明確規定訴前檢察建議的效力與行政機關拒絕聽從建議的法律責任、建立違法追責機制，可以考慮將是否聽取檢察建議糾正違法行為納入到績效考評中。

此外，為了增強檢察建議的效力，可以建立檢察機關民行部門與監察機關的聯動機制。通常來講，當行政機關拒不聽從檢察建議，出現足以引起行政公益訴訟程序的違法行為時，機關負責人很可能存在一定程度的違法違紀、瀆職行為，如果檢察機關作出檢察建議后行政機關拒不聽從，檢察機關可將案件信息移交至監察機關提請監察機關介入，對行政機關進行監督、追責，同時對其提起行政公益訴訟。以提起行政公益訴訟和提請監察機關介入來作為檢察建議的效力保障，可在一定程度上對行政機關產生威懾，做到“借力支持，提升檢察建議的剛性”②周長軍，楊丹：《強化檢察建議效能 合理確定適用范圍》，http：//www.spp.gov.cn/spp/llyj/201809/t20180921_393441.shtml。，督促其依法有效履行職責。同時，檢察機關還可通過一系列的周邊行為來強化檢察建議的效力，如檢察、行政機關聯合舉行“訴前圓桌會議”。

（三）明確“不履行法定職責”的判斷標準

對于“不履行法定職責”的判斷，學界有著“行為標準”和“結果標準”兩種觀點。這對訴前程序是否應進入到訴訟程序的判斷有著一定的借鑒意義。行為標準側重于行政機關是否采取了行動去糾正違法行政行為、履行自身職責；結果標準從事后的角度來對行政機關是否履職進行判定，即行政機關的履職行為是否使公共利益脫離受侵害的狀態。主張行為標準的學者認為，在環境行政公益訴訟中只要行政機關糾正錯誤、履行職責，便有利于國家利益；從救濟的角度來說，即便行政機關及時履職很多情況下受損害的利益也難以恢復，要求行政機關在短時間內有效救濟不切實際。如以結果為標準，在環境行政公益訴訟案件中，容易導致行政機關不顧代價地投入資源保護環境公益的結果而不考慮投入的成本有效性，消耗大量社會資源①劉超：《環境行政公益訴訟訴前程序省思》，《法學》2018年第1期。。從訴前程序的目的來看，訴前程序的作用之一在于及時止損、制止危害結果的擴大；從整個公益訴訟的角度來看，其目的在于對受到損害的公共利益進行救濟，行為標準并不能為此提供合理的判斷支持，并且“履行職責”的行為是可以偽裝的，實踐中可能會出現行政機關主觀上不具有履職的意志，出于應付檢察機關、避免訴訟程序的目的而形式上履行職責，實際上并未作出具體安排，根本沒有從實質上解決問題，在收到檢察建議之后行政機關僅書面要求整改而沒有具體執法措施。而僅以“結果”作為評判標準，在很多情況下其實是對行政機關的過度要求，環境案件中生態修復往往需要較長周期，諸如大氣污染、水污染等案件中即便行政機關依據積極采取措施，通常也無法在短期內取得理想的效果，這時再以“未履行法定職責”為由提起訴訟，未免有些強人所難。

因此，行政機關履行職責的判斷重心不應僅在行為本身，也在于行為是否產生了實際效果，判定行政機關是否履行職責應該同時從行為和結果兩方面進行把握，采用雙重標準進行審查，即一看行政機關是否積極采取措施履行職責、糾正錯誤；二看危害結果是否得到制止、消除。對于危害結果方面的判定不能一概而論，既要制定統一標準，也要考慮到具體案件的特殊性，對于一些行政機關已采取措施但客觀上無法及時消除結果、恢復周期較長的“欲而不能”類案件，要看行政機關是否制定出合理的整改方案、是否建立長效機制，檢察機關需要在此過程中按時回訪，跟進式監督。此外，損害結果的評定可能會涉及到專業問題，建議在此環節可以引入第三方評定機構，針對具體問題作出專業分析，從專業的角度對行政機關的履職行為作出評定，以免陷入唯“行為”或唯“結果”的片面判斷標準之中。鑒于該類案件判斷難度較大，標準難以拿捏，最高檢與最高法可以公布更多較為具體的指導性案例來為辦案部門提供參考。