淺談對口幫扶地區貧困成因及幫扶舉措

沈冬梅

（蘇州市相城區發展和改革委員會，江蘇蘇州 215000）

石阡位于貴州省東北部，銅仁市西南部，國土面積2173 平方公里，轄19 鄉鎮（街道）、310 個行政村（社區），總人口46 萬。仡佬、侗、土家等12 個少數民族占總人口74%，屬典型的多民族聚居區；石阡生態良好，氣候宜居，森林覆蓋率67.8%，屬國家重點生態功能區。石阡地處湘西丘陵向云貴高原過渡的梯級大斜坡地帶，境內溝壑縱橫、土地貧瘠，屬武陵山集中連片特困區，同時是貴州省66 個省級貧困縣、全國592 個國家級貧困縣之一。

1 石阡縣貧困成因淺析

調查表明，造成貧困地區長期貧困既有自然的原因，也有社會歷史的原因；既有外部的原因，也有其自身內部的原因。從貧困狀況的分析結果表明，主要是以下幾個方面的原因相互交織，共同促成[1]。

1.1 基礎設施薄弱，土地利用問題突出

截至2015 年年底，全縣公路總里程3291.78 公里，其中高速公路僅為108 公里，全縣物流基礎條件差，物流成本高；金融、技術、信息等市場體系不健全，要素市場和商品市場對外開放程度低。人地矛盾突出，人均用地面積日益減少。由于人地矛盾的加劇，有些地方陡坡開荒，過度墾殖，水土流失嚴重，地表土減薄，基石裸露，石漠化面積增加，導致土地生態系統的惡化，制約著地方經濟的發展。根據石阡縣2009—2013 年土地利用變更調查數據，自然保留地面積為11889.11 公頃，占土地總面積的5.48%。這類土地坡度較大，山勢陡峭，石質比例高，土層淺薄，而且多分布在遠山谷地，開發難度大。2013 年石阡縣建設用地面積6388.77 公頃，僅占土地總面積的2.95%。隨著石阡縣小城鎮建設步伐的加快以及“一園四區一飛地”發展模式、土地整治、高標準基本農田建設等專項工作的全面推進，現有建設用地已不適應社會經濟發展的需求，經濟發展和用地矛盾越發突出。近幾年，雖然土地管理部門作出了很大的努力，但是“合理、節約集約利用每寸土地”的觀念并沒有受到普遍重視，亂占濫用土地的現象還時有發生。

1.2 經濟發展水平低，特色產業發展滯后

根據石阡縣2017 年國民經濟和社會發展統計公報，全年第一產業增加值占全縣地區生產總值的比重為33.1%，第二產業增加值比重為14.6%，第三產業增加值比重為52.3%。第一產業比例比全國高25 個百分點，第二產業比例比全國低26 個百分點，特色產業競爭力不強，區域自我發展能力不足，全縣缺乏具有較強競爭力和輻射帶動作用的大企業、大基地，產業鏈短、產品單一、產品附加值低。

1.3 社會事業發展滯后，基本公共服務不足

教育、文化、衛生、體育等方面基礎設施建設嚴重滯后，城鄉居民特別是農村居民就業不足問題嚴重，受外出務工人員的影響，適齡學生輟學率高，整體受教育程度較低。專業技術人員嚴重缺乏，科技對經濟增長的貢獻率較低。勞動力素質低下，產業發展受到人才制約，且思想消極保守，主觀脫貧意識差，沒有危機感，思維觀念仍停留在自給自足的自然經濟時期，加上信息渠道狹隘，接受新知識、新技術的能力差、機會少，致使農業生產力水平得不到大的提高，農產品科技含量不高，農業生產效益一直在低水平徘徊，沒有發展動力。

1.4 生態環境脆弱，承載力有限

全縣地貌屬巖溶地貌和侵蝕地貌，以巖溶地貌為主，境內巖溶面積占國土面積的65.75%，其中，石漠化和潛在石漠化面積占國土面積的44.25%，全縣平均坡度19.8°，25°以上的坡耕地占耕地總數的52%，水土流失危害十分嚴重。從保灌面積來看，全縣水田占50%，土田僅占30%，因此，全縣的耕地以坡、薄、瘦為特點，中低產田土面積占耕地總面積的82.14%。工農業發展的空間狹小，農業基礎條件差，農業基礎設施依然脆弱，抗災能力不強，農業產業化程度低，農民收入低，增長緩慢，城鄉二元結構突出。加上國家現有的土地政策，民族地區經濟發展的土地問題十分突出，在很大程度上制約了民族地區經濟的崛起和跨越，經濟發展與生態保護矛盾較為突出，工業化進程受生態環境制約明顯。

1.5 城鄉收入差距大

2017 年，石阡縣全年城鎮居民人均可支配收入25986 元，農民人均純收入8197 元，城鄉居民收入比為3.17∶1，相比2010 年的3.04∶1，差距呈擴大趨勢。

2 完善扶貧開發政策的建議與展望

2.1 依托科學技術，發展特色農業

相城－石阡結對幫扶7 年來，運用科學技術改造傳統產業，開發優勢資源，實現產業結構性調整，對此，必須加大科技服務，提升農業產業結構。為進一步增強相城區對口幫扶工作的精準性、規范性和實效性，高質量完成上級交給相城的對口幫扶任務，努力把對口幫扶工作做得更深入、更高效、更貼合需求，助推石阡整縣出列任務的圓滿完成，2018 年，相城·石阡共建現代農業產業園區堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，牢牢把握農村產業發展“八要素”，以推進農業供給側結構性改革為主線，以一二三產業融合發展為目標，不斷推動農業增效、農民增收、發展增速。

（1）注重發展成效，產業規劃到位。堅持農旅文融合發展，立足于調整和優化農業產業結構，以建設融休閑度假、農業觀光、水果采摘、溫泉體驗于一體的休閑養生農業園為目標，結合園區資源、地理、氣候等實際，制定了《石阡縣本莊鎮相城·石阡共建現代農業產業園區建設項目實施方案》，統一產業謀劃、合理產業搭配，構建以“果蔬+苗木苗圃”的產業發展體系。同時，通過統一標準、統一推進的方式，切實做到發展有規劃、種植成規模，實現“產業連點成線、連線成片”的良好局面，有效保障建設質量，提高農產品附加值，提升產業經濟效益。圍繞“適合什么種什么、什么好種種什么、什么賺錢種什么”的思路，改變群眾過去“種什么不管、有沒有效益不管、有沒有市場不管”的產業自建狀態，通過栽種藍莓、獼猴桃、枇杷等高效精品水果，成功取締玉米、紅薯、土豆等低效農作物種植，實現了經濟效益、生態效益、觀光效益同步提升。截至目前，已成功移栽枇杷350畝、藍莓85 畝、獼猴桃50 畝、彩葉林190 畝、本地果園30 畝、花冠木40 畝。

（2）注重科學種植，管理服務到位。始終堅持服務全方位、全流程、全覆蓋，實行專人專崗分片包保責任制，通過有效的跟蹤管理，做到隨時發現問題、隨時解決問題、隨時規避問題，切實優化園區產業發展后續服務，解決了園區發展的后顧之憂。嚴格落實項目資金管理各項要求，切實按照檔案跟著項目走、管理跟著項目走、責任跟著項目走的原則，確保幫扶資金精準、高效、規范、透明使用。同時選派技術骨干力量蹲點指導，確保了園區發展技術有支撐，實現蘇州先進的技術經驗與本土的資源優勢有機結合。通過科學的技術引進，保障了蘇州運送到石阡的苗木移栽成活率達100%，有效解決了苗木移栽中遇到的土壤土質不適等問題。

（3）注重廣泛參與，群眾動員到位。以激發群眾內生動力為工作目標，動員群眾參與到園區產業發展中，以集中統一的發展方式，成功打消群眾思想顧慮，有效增加群眾發展產業的勇氣，使其參與建設產業園區的積極性高漲。積極引導鼓勵農戶以家庭承包經營的土地入股，成功解決了園區土地流轉問題，有效盤活農村土地資源。截至目前，成功流轉土地985 畝，土地流轉租金間接惠及建檔立卡貧困戶53 戶258 人、一般戶197 戶797 人。同時，按照“按勞付薪、計時取酬”的原則，積極開展新型職業農民培訓和自主創業扶持，引導外出務工人員到園區內就近就業創業，改變了山區群眾日出而作、日落而息的傳統勞作習慣，讓其從繁重低效的勞動強度中解放出來，有更多的時間學習技能、教育子女、贍養老人，也改變當地群眾的生產生活方式和發展觀念，有效激發了貧困群眾的內生動力，全面盤活了農村剩余勞動力。引導企業將部分工程合理分包給當地小型施工隊或有能力完成的群眾，直接增加當地群眾的生產收入，增進群眾對園區建設的認同感。特別是結合園區務工需求量大的實際，對焦貧困戶各自身體情況、家庭情況等狀況，實現勞工供需對接，對貧困群眾“一對一”合理安排務工任務和時間，讓不同體力及不同身體狀況的貧困群眾都能從園區務工增加收入。目前，已為園區建設輸送勞力1000 余人次，截至2019 年，已發放貧困群眾勞務工資127452 元。

（4）注重配套設施，基礎夯實到位。瞄準建設“貴州全新農業示范園”目標定位，結合園區發展的需要，不斷完善園區的產業發展、觀光旅游等配套設施，著力夯實園區發展基礎。截至目前，已建設完成1500m 的圍欄、50 畝的防鳥網設施、1250m2的戴妃廣場及160m 的護欄，園區門樓和5120m2的溫室大棚即將完成。生態停車場、園區觀光大道、公共衛生間即將投入使用。

（5）注重扶貧成效，利益聯結到位。按照集中投入、產業帶動、社會參與、農民受益的思路，深化產權制度改革，合理引導群眾將閑散資金入股農業園區，使群眾以分散的資金入股園區的方式參與園區共建，實現農民流轉土地收租金、進園打工領薪金、入股分紅享利金，充分發揮園區產業發展對農民，特別是對貧困戶脫貧增收的帶動作用，持續推動園區快速發展。利益聯結了黎坪、巖門、龍屯、葛閃渡、雷洞、荊竹、大槽、葛龍坡、雙山、云屯10 個村部分建檔立卡貧困戶312 戶600 人。個別項目已于2018 年底開始分紅，共計發放分紅資金6 萬元。通過積極探索實踐，產業園區正在形成“優勢互補、長期合作、聚焦扶貧、實現共贏”的發展新格局。

2.2 積極探索教育、醫療組團式扶貧

只有傳授技術，增強自身的造血功能，才能健康成長。扶貧工作必須抓住“扶本扶智”這個根本，扶本扶智就是要激發人的主觀能動性、積極性、創造性和苦干實干精神，發揚艱苦奮斗精神。

（1）人才支援，2018 年以來，相城區每年都派出35 名以上教師、醫護人員、專家教授、藝術家、導游等到石阡縣開展專項幫扶、交流合作；每年內向石阡輸送1 項以上新技術或先進技術。（2）進一步推進黨政干部培訓計劃，每年實施好10 名石阡青年干部在相城“集中培訓+跟班鍛煉+調研總結”的培訓教育，舉辦好5 期、220 人次以上的深度貧困地區干部人才專題培訓班。（3）教育組團幫扶成效顯著，2019 年5月，相城和石阡兩地教育部門進行充分協商，確定了相城·石阡“組團式教育幫扶工作方案”，6 月14 日，相城·石阡教育協作“組團式”幫扶試點在石阡縣實驗小學正式啟動。一年來，通過支教老師的辛勤努力，將先進管理理念和教育教學理念引進石阡，讓石阡學子共享優質教育資源，改善了校園面貌，提升了教育教學質量。（4）醫療組團幫扶，蘇州及相城醫院先后派出50 多名醫師組團幫扶石阡縣人民醫院、中醫院，為石阡縣內科、耳鼻喉科、外科、婦產科等科室帶去了先進醫療理念和技術，培養了一大批醫療骨干人才，為石阡縣醫療領域重點專科的打造提供強有力的保障。（5）加大人力資源開發，利用多種渠道，大力開展農村外出務工勞動力的技能培訓和農村勞動力的實用技術培訓。以扶貧開發等項目為載體，開展短、中期為主的技能培訓，深入推進兩地在技術、人才、項目等方面的交流合作，形成了蘇州相城專家援助石阡工作的常態化、長效化工作機制，有力推動了石阡縣教育、衛生、旅游、農業等人才隊伍建設。

3 多方合作助推“阡貨入蘇”

3.1 搭建產銷對接平臺

經過調查研究，決定充分利用現有資源，由蘇州相城國資公司負責“阡貨進蘇”的產銷對接。以電子商務產業園區運營和農特產品銷售為主營業務，通過該公司與產出端、銷售端合作，架起“阡貨進蘇”橋梁，做大消費扶貧。

3.2 加強組織領導和政策扶持

國家開發銀行蘇州市分行、蘇州相城文化旅游發展有限公司、貴州省石阡縣扶貧辦、石阡扶貧開發投資有限公司簽訂四方合作協議，有效推動了石阡縣農產品走向相城。為確保“阡貨進蘇”各項工作有序推進，出臺《關于進一步加強阡貨產銷對接的通知》的基礎上，定期發布阡貨產銷對接目標完成情況，有效提升了積極性。

3.3 分工合作開拓渠道

合作各方發揮各自優勢石阡縣扶貧辦發揮政府的組織協調優勢，做好幫扶對接工作，為相韻公司赴石阡縣采購農產品營造良好的政策環境，協助提供建檔立卡貧困人口的資料和相關證明材料，帶動當地更多的貧困戶脫貧；石阡扶貧開發投資有限公司發揮扶貧投資開發企業獨特優勢，并以阡貨出山為契機，專業引導合作社與建檔立卡貧困戶篩選提升農產品產量和質量，并組織貨源，設定“石阡農特產品好倉儲集散中心”，由石阡扶貧開發投資有限公司統一對接、統一打包、統一發貨、統一結算等“四個統一”，對接相韻公司赴石阡縣扶貧采購需求，帶動當地更多的貧困戶脫貧。國開行蘇州分行通過對相韻公司授信，將貸款資金發放給相韻公司，相韻公司以采購訂單方式向石阡縣扶貧開發投資有限公司購買農產品并支付資金，以此帶動石阡縣建檔立卡貧困戶脫貧增收。

2019 年4 月，石阡順利通過國家東西部扶貧協作考核，成功脫貧摘帽，經濟社會發展欣欣向榮。這背后凝聚著石阡縣委、縣政府的堅強領導，凝聚著石阡人民的努力拼搏、奮力攻堅，凝聚著前方、后方廣大扶貧協作工作者的共同努力和辛勤付出，體現著兩地精誠合作、攜手奔小康的信心和決心。一直以來，相城區委、區政府高度重視扶貧協作和對口幫扶工作，認真貫徹落實中央及省、市決策部署，扎實開展全過程、全要素援助。

4 結語

總之，當前扶貧工作迎來了歷史最好的機遇，我們要抓住國家實施新一輪西部大開發戰略的歷史機遇，用好《國務院關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》等政策，不負使命，2020 年全面脫貧，全國同步進入小康社會。