讓代表大會立法行穩致遠

文/鄭 輝

今年一月舉行的市十五屆人大三次會議通過了《上海市推進科技創新中心建設條例》。據筆者觀察，最近5年來，上海同其他省區市一樣，除了換屆之年的人代會外，在其他年份人代會的議程上也安排審議有關地方性法規的事項。換言之，代表大會行使立法權已逐漸成為一個突出亮點，正朝著常態化方向奮楫前行。

按法理講，代表大會行使立法權天經地義，根本不算個“事兒”。1954年以來頒布實施的歷次《中華人民共和國憲法》均規定，全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權，是國家的立法機關。1982年憲法即現行憲法規定，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，還明確規定：本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。然而，曾幾何時，這項憲法賦予的權能虛置甚至成了擺設，其中原因不外乎：一是，憲法、地方組織法沒有對地方人民代表大會及其常務委員會在制定地方性法規的職權方面作出各自權限范圍的劃分；二是，地方人大會議會期一般比較短，為節省時間，同時也減輕審議法規帶來的工作壓力；三是，對代表大會行使立法權的重要意義認識不足。

從應然層面分析，我國的根本政治制度是人民代表大會制度，人民代表大會制度的核心是人民代表大會，人民代表大會的核心是人大代表。人民代表大會不行使立法權，人大代表不審議法律，就等于國家權力機關少了一項職能，人大代表少了一項職權；常委會代替行使了人民代表大會的職責，常委會組成人員行使了代表的權利?？梢?，這種立法格局的形成有其特定的時代烙印，在今天看來已經完全不合時宜了。要知道，人民代表大會審議法律法規，不是簡單的程序問題，而是關乎人民代表大會制度堅持和完善的問題，關乎人民當家作主的問題。

過去五年，上海市人民代表大會審議通過了實施代表法辦法、關于代表議案的規定、關于代表書面意見的規定、老年人權益保障、食品安全、生活垃圾管理等6部地方性法規，涉及堅持完善人民代表大會制度、現代化國際大都市的創新轉型、保障改善民生和加強社會治理等重大問題。屬于本市特別重大事項的地方性法規由市人民代表大會審議通過，體現了市人民代表大會行使立法權的高度自覺和使命擔當。

立法權是省和設區的市的人民代表大會的一項重要職權，并在地方立法過程中發揮主導作用，真正體現權力來自人民的宗旨，是推進科學立法、民主立法、依法立法的根本性制度安排。從完善人民代表大會制度的角度看，大會立法進一步保障了地方人民代表大會全權地位的落實。從法治建設的角度看，大會立法進一步提升特別重大事項立法的法定權威，有利于在立法工作中貫徹以人民為中心的發展理念。從提高立法質量的角度看，大會立法完善了立法的體制機制，為落實高質量立法開辟了新的途徑。從擴大公民有序參與的角度看，大會立法進一步把立法機關活動與全社會的尊法學法守法用法結合起來，形成代表直接參與立法和公民有序參與之間的良性互動?？傊?，大會立法有利于發揮代表在立法中的作用，能夠更加充分地匯集和表達人民群眾意愿，凝聚各方共識，更好地體現民主集中制的原則，在平衡協調各方利益的關鍵條款、核心制度上獲取最大公約數，讓制度優勢產生化學反應從而轉化為治理效能。

隨著十九屆四中全會堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化沖鋒號的吹響，人民代表大會制度日臻完善，省級人民代表大會行使立法權的機制不斷健全、水平不斷提高，地方人民代表大會的基礎性立法主體地位將日益鞏固。有理由相信，這個正向互動和良性循環的過程值得期待。大會立法必將在地方民主政治和社會治理中發揮越來越重要的作用，必將在規則之治中行穩致遠。