北約戰略擴張新態勢及歐盟的反應*

馮存萬

[內容提要] 自冷戰結束以來，北約戰略擴張態勢持續不斷，其行動空間和能力拓展已呈現出鮮明的全球化色彩。作為歐洲安全的提供者和美歐關系的主要平臺，北約在與歐盟通過構建伙伴關系而推進安全合作的同時，其戰略擴張也給歐盟帶來了多方面沖擊，既弱化了歐盟在北約機制中的構建和糾偏能力，也降低了歐盟及歐洲安全在北約安全議程中的位序，更削弱了歐盟對歐洲安全的主導權。受到美國外交、英國退歐、德法分歧等多方面因素的影響，歐盟將會在未來一段時間內通過校訂北約戰略定位、應對美歐關系有限震蕩及維持多重外交關系等途徑努力調整和塑造同北約的合作關系，并在此過程中建立和維護歐盟的戰略自主地位。

在2019年成立70周年之際，北約的架構體系、行動能力和戰略規劃均達到歷史最高水平，而處于北約安全格局之傳統中心地位的歐洲則深陷多重危機，法國總統馬克龍以“腦死亡”對北約的運行機制提出嚴厲批評。歐美國家于2020年慕尼黑安全會議上針對西方世界的現狀展開激烈辯論，題為“西方缺失”(Westlessness)的《慕尼黑安全報告》再次凸顯了直觀體現于北約、根本存在于西方世界的裂痕。自身空前發展的北約為何與其合作伙伴產生顯著分歧？北約戰略擴張對歐盟而言究竟是利是弊？這些都是值得深入剖析的問題。

一、 北約戰略擴張的新態勢

自1949年成立至2019年，北約在70年的發展歷程中實現了由對抗蘇聯的軍事組織向全球性政治軍事組織的轉型。特別是進入新世紀以來，北約在行動空間和能力、戰略對手定位、防務功能擴展、責任分擔機制等方面均實現了大幅度的擴張。這種擴張態勢既突破了國際社會的預判，也沖擊著西方世界的聯系紐帶，并對未來的世界格局產生了重大影響。

第一， 行動空間與能力實現全球擴張。在蘇聯解體和華約解散后，作為確保西方集體安全和對蘇戰略優勢的北約持續擴張成員國數量和組織規模。美國前國防部長威廉·佩里認為，冷戰后“北約成員國面臨的頭等威脅不再是對它們集體領土可能的侵犯，而是對于它們集體利益的威脅，這些利益涉及的范圍有時超出了北約的邊界。”(1)Ashton B. Carter and William J. Perry, Preventive Defense—A New Security Strategy for America, Washington DC: The Brookings Institution Press, 1999, p.56.基于這樣的戰略認知，北約自2014年以來經東向擴張觸及俄羅斯地緣政治及安全的警戒范圍，更在2019年成功吸納馬其頓為成員國，進一步改變了同俄羅斯之間的力量平衡格局，將俄影響主要局限在塞爾維亞和波黑塞族共和國。此外，繼2013年同哥倫比亞建立 “全球合作伙伴”關系之后，北約于2018年正式吸納哥倫比亞為全球合作伙伴，其在拉丁美洲的布局也取得了突破。北約在全球范圍內大力發展合作伙伴國、對話國以及聯系國，變相地建立了一種體制相對寬松但幅員遍布世界的特殊類型準聯盟體系，其戰略擴張全球化態勢十分明顯。與行動空間擴張同步進行的是北約行動能力的提升。在兵力部署層面，針對俄羅斯在烏克蘭和敘利亞的干預政策，北約采取強硬的集體防務和遏制等對抗行為，不僅派遣部隊進入巴爾干地區和波蘭，還增加了歐洲區域的航空警衛巡防力量；在中東地區部署全天候導彈防御系統；在阿富汗、約旦、突尼斯增加反恐部隊；在格魯吉亞、烏克蘭、黑海地區增加防務部署；向伊拉克派遣新的部隊。北約在全球范圍內擴展行動空間的基礎上，同時敦促所有成員增加防務領域投資。(2)Sarah MacIntosh CMG, NATO at 70: New Perspectives on Shared Security? Chatham House, https://www.chathamhouse.org/event/nato-70-new-perspectives-shared-security.(上網日期：2019年12月15日)在機制能力層面，北約對指揮體系進行了現代化改革，批準開設“大西洋司令部”與“地區司令部”(3)依據北約發展規劃，“大西洋司令部”負責確保北美到歐洲的大西洋海域航道安全暢通，“地區司令部”負責確保北約軍事力量在歐洲的無障礙調動。；將快速反應部隊的規模擴大至三倍；創建了“矛尖部隊”(Spearhead Force)，通過了應對混合戰爭(Hybrid Attacks)與網絡安全的新戰略。自2014年威爾士峰會上為應對烏克蘭危機推出“戰備行動計劃”以來，北約在東部防線不斷加大軍事部署并強化快速反應能力。在2018年布魯塞爾峰會上，北約提出“4個30”戰備計劃，即在30天之內將30個機械化營、30支空軍中隊和30艘海軍艦艇部署到位并做好戰斗準備。正如布魯塞爾峰會聲明所言：“為應對當前挑戰，北約將堅持推進聯盟的現代化進程，并確保以最快速度做出回應。”(4)Brussels Declaration on Transatlantic Security and Solidarity， July 11,2018, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_156620.htm?mode=pressrelease. (上網日期：2020年1月11日)

第二，持續強化戰略對手的定位。北約并未因冷戰結束而放棄尋找對手，而是依然在新的時代環境中通過戰略再造而樹立新的戰略對手。進入新世紀以來，北約將恐怖主義和網絡攻擊并列為重大安全問題，但在戰略實踐中仍將俄羅斯樹立為主要對手，并經烏克蘭危機的激化而持續增強對俄壓力。2018年布魯塞爾峰會的聯合聲明指出：“俄羅斯非法吞并克里米亞對基于規則的國際秩序形成嚴峻挑戰；俄羅斯違反了國際法，采取挑釁性的軍事活動并試圖摧毀我們的機制。”(5)同上。2019年4月，北約歐盟最高司令柯蒂斯·斯卡帕羅蒂坦言北約與俄羅斯彼此間缺乏理解是導致對話進程破裂的基本原因，而俄羅斯外交部副外長亞歷山大·格魯什科也直言俄羅斯與大西洋聯盟之間分歧達到了歷史上最危險的程度。北約內部對俄羅斯之挑戰及共同應對的認知并不一致，尤其是美歐之間在若干問題上存在巨大分歧，其中包括俄羅斯在歐洲安全秩序中的位置，如何處理同俄羅斯的接觸政策等。北約對俄羅斯長期保持強硬的對抗態勢，客觀上使歐洲安全和歐盟對俄政策處于困境。一方面，北約不會在短期內改變對俄羅斯的強硬政策，歐洲安全秩序將會長期受到北約與俄羅斯對峙、美國與俄羅斯對抗的不利影響。(6)曾晨宇、許海云：“冷戰結束后歐洲安全秩序建構中的北約角色”，《國際展望》2018年第3期，第111～132頁。另一方面，北約內部分歧會強化俄羅斯對北約的試探意圖，歐洲國家將直面由此帶來的風險。值得注意的是，近年來隨著中國影響力的增長，北約也將中國界定為重要的安全治理客體。北約認為中國國防預算排名世界第二并擁有全新的現代化軍事能力，中國崛起已經改變了全球的力量平衡。北約秘書長斯托爾滕貝格為此直指“中國的崛起對所有北約盟國都有安全影響。”(7)“Questions and Answers by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at the ‘NATO Engages: Innovating the Alliance’Conference，”Dec.3, 2019，https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_171550.htm?selectedLocale=en.(上網日期：2020年1月10日)

第三，拓展新的防務功能領域。冷戰后北約不斷擴展其安全空間并在此基礎上拓展同盟友與伙伴的合作領域。當前民用基礎設施和軍用武器裝備都更加依賴網絡技術，網絡安全已成為牽一發而動全身的全局性問題，加之北約認為俄羅斯頻頻利用網絡對北約成員國發動非對稱攻擊，華沙峰會突出關注網絡安全并將網絡空間確立為與海、陸、空并列的第四大防御空間。在戰略指導方面，北約致力于建立一個為所有成員國接受、并且能夠統一指導各成員國網絡安全行動的政策。繼2008年1月出臺首部《網絡防御政策》之后，2014年北約將網絡安全列為集體防御的核心目標之一，宣布北約可以依據《北大西洋公約》集體防御第五條應對網絡攻擊。根據這一規定，任何一成員國遭到的外部攻擊都將被視為對整個聯盟的攻擊，北約全體成員國將發起反擊進行報復。在此基礎上，北約持續加大對網絡安全領域的功能擴張，于2016年7月提出“網絡防御承諾”，各成員國防長于2017年2月一致通過《網絡防御行動計劃》以及將“網絡空間納入作戰領域”的行動路線圖。隨著社會與技術的高度發展，北約意識到了早期預警、通信和導航等領域的“新挑戰”，更加重視同盟友在除網絡安全之外其他領域的合作，并在倫敦峰會上正式批準把太空納入北約防務領域，與陸、海、空和網絡并列為五大戰場。

第四，成員國責任分擔壓力持續增強。美國作為后冷戰時代唯一的超級大國，除了強化對歐洲盟國的控制之外，還欲以北約為依托重新塑造歐洲，建立單極化的國際秩序。(8)曾晨宇、許海云：“冷戰結束后歐洲安全秩序建構中的北約角色”。進入新世紀以來，隨著北約在全球范圍內的行動力度增加，維持北約運轉的軍費額度大幅攀升，預計2024年將達4000億美元。自2007年開始，美國正式要求其他成員國家承擔更多責任，此后美國防部長羅伯特·蓋茨對“享受北約成員國待遇……但不想承擔風險和成本”的國家提出警告，批評其“渴望由美國納稅人承擔歐洲國防預算削減所帶來的日益增長的安全責任”。在民粹主義推動下， 特朗普于2016年美國大選期間提出“北約過時”論，要求盟友“全額報銷”美駐軍費用，將盟友分擔責任情況與美國履行北約承諾相掛鉤，不斷在責任分擔問題上施壓。事實上，由于美國持續施壓和2014年俄羅斯吞并克里米亞的沖擊，多個歐洲國家已經逐步增加軍費開支，但由于歐洲經濟疲軟且各國安全立場不盡相同，歐洲國家軍費增幅難以滿足美國的要求，特朗普在2018年布魯塞爾峰會上予以激烈抨擊。美歐之間在北約責任分擔問題上的分歧雖帶有明顯的特朗普色彩，但更加彰顯大西洋關系裂痕的深層次原因。

北約的戰略擴張是其對國際環境變化認知的直接體現。二戰后推動北約成立的意識形態與地緣政治競爭環境已經被全球多元化的安全格局所取代，科學技術進步的持續演化、非國家行為體的大量出現與消亡，地緣政治優先性、現實與聯盟的多元因素等均已超越了北約的傳統安全視閾。冷戰格局的解體導致了傳統戰略對手消失，在自身戰略能力優勢及其對未來安全格局的警惕之下，北約開始持續推行全球化式的戰略擴張，這是新世紀以來世界格局中最為顯著的特征之一。

二、 北約戰略擴張對歐盟的影響

歐洲歷來是北約的安全核心關切所在，歐盟則是北約的戰略合作伙伴。近年來北約大幅推進戰略擴張，對歐盟產生了全方位的影響。

北約與歐盟于2001年正式建立制度化的合作伙伴關系。在歐盟遭受多重危機和北約推動戰略擴張的雙重影響之下，這一伙伴關系開始加速發展。自2016年2月開始，北約和歐盟先后就網絡防御、愛琴海地區打擊走私和非法移民合作等議題達成了一系列協議，其密集程度超過此前13年之和。基于這一迅速發展的合作態勢，北約秘書長斯托爾滕貝格和歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼均強調北約與歐盟作為平等的伙伴，既享有共同價值觀，也面臨共同的安全挑戰，雙方將進行更加緊密的合作。(9)“Doorstep Statements by NATO Secretary General Jens Stoltenberg and EU High Representative Federica Mogherini before the Meeting of NATO Foreign Ministers on Cooperation with the European Union，” May 20,2016, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_131283.htm?selectedLocale=en. (上網時間：2020年1月10日)為有效應對2016年英國退歐公投所引發的一體化危機，歐盟推出了《共同愿景、共同行動：歐盟共同外交與安全戰略》，這一文件對加強歐盟及北約的合作有重要意義。該文件在強調歐盟戰略自主性的同時，指出“歐盟將從北約開始與伙伴緊密合作，加大對歐洲共同安全的貢獻。”(10)Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe，A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy，p.9.文件指出了歐盟-北約的重點合作領域，要求通過發展協同防務能力、平行而同步的演習，彼此強化行動而深化同北約的伙伴關系，進而強化歐盟伙伴的能力，應對混合式及網絡領域的挑戰，并提升海洋安全。(11)同上，p.37.同時該文件指出與北約合作只是確保歐盟存續與安全的若干方式之一，強調“歐洲防務與安全應在支持和執行北約行動的同時強化歐洲的自主行動能力。”(12)Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe，A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy，p.20.在2016年華沙峰會前，北約與歐盟簽署加強合作的聯合聲明，認為北約和歐盟是特殊且重要的合作伙伴，雙方需要加強合作而確保歐洲、周邊及其他地區的穩定；北約和歐盟將優先在信息共享和戰略溝通、提升應對混合戰爭的能力、擴大在地中海等地的海上安全行動合作、網絡安全及防御、成員國防務能力的互補和協作、防務研究和產業發展及聯合軍事演習等七大領域開展快速而高效的合作。2018年7月，北約與歐盟簽署新的聯合聲明，強調北約是全體盟國集體防御的基石，北約及歐盟將在軍事部署、反恐，應對生化及核風險、促進婦女權益及和平與安全領域廣泛開展合作。時任歐盟理事會主席圖斯克認為該聯合聲明將歐盟與北約的合作提升到了新高度，非北約成員的歐盟國家也被納入全面合作之中。北約在2019年末歐盟領導層更迭之際也堅持了雙邊合作的立場，斯托爾滕貝格在會見新任歐盟外交與安全政策高級代表博雷利時表示北約將是歐盟永恒的朋友。(13)“NATO Secretary General Holds First Meeting with EU High Representative，”December 9, 2019, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_171931.htm?selectedLocale=en.(上網時間:2019年10月6日)總之，在歐盟看來，歐盟與北約均不能單獨應對當前的系列安全挑戰，基于兩者互補性的雙邊合作是有效應對當前系列危機的必要條件。(14)Thierry Tardy and Gustav Lindstrom: “The Scope of EU-NATO Cooperation，”in The EU And NATO the Essential Partners，edited by Gustav Lindstrom and Thierry Tardy，European Union Institute for Security Studies (EUISS)，2019， p.5.

但是，北約在與歐盟推進合作的同時，其戰略擴張在制度設計、實踐運作等多個方面都超越了歐盟的合作能力與預期，并在若干領域對歐盟產生了強烈沖擊。

首先，北約戰略擴張弱化了歐盟對北約機制的構建和糾偏能力。特朗普治下的美國將責任和利益作為評價標準，將北約視為一種交易性質的聯盟，只愿意向那些被認定公平分擔北約責任的盟友提供防務支持，而非維護美歐之間共同價值觀的軍事同盟。(15)Karen E. Smith，“A European Union Global Strategy for a Changing World? ”International Politics，July 2017,Volume 54,Issue 4, pp.503-518.北約依自身需要打造歐洲安全秩序，較少考慮其他歐洲安全變量的要求，甚至期望使它們都接受北約的設計，這種做法是否真正能夠建立合理有效的歐洲安全秩序，確實值得深思。(16)曾晨宇、許海云：“冷戰結束后歐洲安全秩序建構中的北約角色”。比如，歐洲國家難以接受土耳其入侵敘利亞北部的行為，但特朗普卻無視歐盟對此提出的反對意見。而在當前北約機制之下，歐盟亦不能采取有效的應對措施，甚至不能要求土耳其退出北約。法國總統馬克龍因此批評北約已形同“腦死亡”，并呼吁歐盟對“美國式”的北約危機作出新的回應。在馬克龍看來，客觀上需要一種新的糾偏機制來客服北約“腦死亡”，以此彌補因美國無視歐洲貢獻和權威而造成的損失，同時推動土耳其在聯盟中尋找到恰當位置，確保其不會固守北約當前的政策路線，也不會滑入俄羅斯或中國的軌跡。(17)Jeremy Shapiro，“A Very American Crisis: Why Trump Is still NATO’s Biggest Problem，”https://www.ecfr.eu/article/commentary_a_very_american_crisis_why_trump_is_still_natos_biggest_problem.(上網時間：2020年1月2日)北約的戰略擴張不僅引發了歐盟對北約糾偏機制的擔憂，還在更深層次上誘發了歐盟國家的分歧。默克爾不僅不認同馬克龍關于北約“腦死亡”的批評，同時還堅定支持土耳其繼續留在北約。德國外長海科·馬斯也警告不能讓歐洲的安全和美國的安全脫鉤，因為“那將是非常危險的……北約從頭到腳都活得好好的，即使別人給出了其他診斷”。(18)“德外長稱歐洲無法保護自己：我們不能沒有美國”，《參考消息》網，2019年11月28日，http://www.cankaoxiaoxi.com/world/20191128/2396502.shtml.(上網時間：2020年1月15日)

其次，北約戰略擴張降低了歐盟及歐洲安全在北約議程中的位序。在歐盟看來，歐洲是北約的傳統戰略空間，維護與強化歐洲安全是北約的核心目標。近年來，歐盟采取的難民政策導致涌入歐洲的難民數量激增，難民生存及社會融入的問題持續惡化，歐洲內部社會治理呈現顯著的混亂態勢，加劇了歐洲一體化的認同危機，惡化了歐洲國家的安全感，歐盟意識到維護歐洲一體化機制和成果的緊迫性，因而將更多的政策焦點和精力放置在確保歐洲安全和利益方面。例如，2016年推出的歐盟外交戰略強調歐洲自身安全既是首要議程，更是核心問題。盡管北約的戰略理念是保護西方國家的價值、利益和安全，但特朗普對歐政策的大起大落使得歐洲盟友難以確信歐盟安全在北約議程中的核心地位不受動搖。在布魯金斯學會學者夏皮羅看來，歐洲已經不再是美國重點關注的安全前沿，而是處于令人尷尬的戰略“死水之隅”。(19)Chatham House, Britain, Brexit and the Future of NATO, The Royal Institute of International Affairs, April 4,2019, p.10, https://www.chathamhouse.org/event/britain-brexit-and-future-nato.(上網時間:2020年1月5日)貴格會(Quakers)研究員約瑟夫·格爾森甚至認為“北約現在成了一個全球聯盟，已經和保衛歐洲沒有一點關系了。”(20)蒙克：“北約70年經歷蘇聯解體冷戰結束,現在關注中國”，2019年4月4日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-47818480.(上網時間2020年1月15日)而更令歐洲不安的是，北約已經在美國主導之下將其戰略關注轉移至亞太地區，這將迫使歐洲不得不依賴自身在歐洲大陸以及鄰近的北非等周邊地區的防務能力。總之，特朗普政府一方面不斷逼迫歐洲盟友提高軍費并分擔責任，另一方面卻一再藐視歐洲國家在北約重大決策中的地位和功能，尤其是美國單方面退出伊朗核協議和宣布從敘利亞北部撤軍，給歐盟及周邊的安全環境和反恐形勢帶來極大的不確定性，這使歐洲在自身安全地位降低的同時也面臨巨大的風險。

再次，北約戰略擴張客觀上削弱了歐盟對歐洲安全的主導權。歐盟認為未來的歐洲獨立防務及北約的集體安全重心均應付諸于歐洲而非其他區域，同理，歐盟的國防開支及美歐雙邊共識重心也應該在歐洲大陸。北約推動的歐洲安全秩序建構，常常偏重戰略布局而輕視戰術手段、偏重政治方向輕視而社會關注、偏重軍事干涉而輕視民生重建，這種不平衡局面是當前歐洲安全秩序存而不用、用而不彰、頻現短板的重要原因。(21)曾晨宇、許海云：“冷戰結束后歐洲安全秩序建構中的北約角色”。針對這種北約戰略對歐洲安全的負面影響，部分歐洲學者指出，“在北約主導的歐洲安全秩序之下，如果美國因無法獲利而放棄參與歐洲安全事務，歐洲則必須承擔更多的責任。”(22)Chatham House, Britain, Brexit and the Future of NATO, p.8.但是，從冷戰結束至今的實踐來看，北約體系內美主歐從的格局并未因冷戰結束而有實質性改變，除了強化對歐洲盟國的控制之外，作為全球唯一超級大國的美國還欲以北約為依托重塑歐洲，建立單極化的國際秩序。(23)曾晨宇、許海云：“冷戰結束后歐洲安全秩序建構中的北約角色”。也正因為美國借助北約而壓制歐洲的安全自主性訴求，近年來馬克龍、默克爾等領導人質疑美國是否堅持歐洲的盟友地位，號召歐洲自強以確保歐洲安全。馬克龍甚至主張建立“歐洲軍”取代美國保護，往往招致美國的強烈回應，北約體系中的歐洲安全主導一直是美歐雙方充滿矛盾且高度敏感的話題。

北約戰略擴張在提升與歐盟合作的同時，也給歐盟帶來了多層次的潛在、復雜、長期的沖擊。其潛在性體現為北約戰略擴張對歐盟的沖擊尚未完全釋放，未來一段時間內可能會有新的負面影響；其復雜性在于這種威脅是根植于傳統的北約權力格局和當前的合作伙伴關系，客觀上要求歐盟同時兼顧戰略獨立和安全合作，這對于歐盟而言是一個全局性的體制挑戰；其長期性在于歐盟因其身處多重危機而不能迅速扭轉其與北約的關系狀態，而處于戰略擴張期的北約也勢必保持對歐盟的對比優勢，進而使得歐盟需要長期面對來自北約戰略擴張的沖擊。

三、歐盟對北約政策的影響因素和未來趨勢

在北約戰略擴張的進程中，歐盟既增進了同北約的合作，也承受了因北約戰略擴張而產生的多樣威脅，兩者相生相伴是歐盟必須面對的客觀現實，因而歐盟也必須在維系合作的前提下應對北約戰略擴張的沖擊。

當前歐盟與北約的合作關系仍處于發展階段，且這一關系的發展將在若干層面受到各種關鍵因素的影響。第一是美國的單邊主義政策。特朗普政府執政以來，美國對歐政策出現大幅變更。特朗普不僅公開支持英國退歐，甚至鼓動更多歐盟國家效仿英國退出歐盟，這種對歐政策的急劇變化不僅加劇歐洲一體化危機，同時也導致美歐關系面臨更多的不確定風險。在全球層面，美國單邊主義的政策直接沖擊以伊核協議為代表的歐盟外交立場和成就。歐盟認為，伊核協議是在歐盟外交和安全政策高級代表主持下達成的重要外交資產，美國退出伊朗核協議、恢復對伊朗制裁嚴重損害了歐盟在伊朗的經濟和其他利益。(24)ELLIE Geranmayeh，“The Coming Clash: Why Iran Will Divide Europe from the United States, ”European Council on Foreign Relations Policy Brief, October 2017, pp.4-6.此外，美國退出《中導條約》不僅加劇了美俄之間的軍備競賽，也加劇了歐洲乃至全球軍備競賽的危險性，不排除美國近一兩年內在中東、歐洲和亞洲地區部署中程導彈的可能。(25)張宇燕主編：《全球政治與安全報告(2020)》，社會科學文獻出版社，2020年，第7頁。在歐洲看來，美國的政策變化勢必對中東、歐洲乃至全球安全局勢產生影響，只有在確保美國將為保衛歐洲而戰的情況下，北約的存在才有意義。然而近年來的事實卻愈發使歐盟意識到，美國欲將北約轉化為實現自身全球霸權戰略的戰車，而歐盟只是被綁在戰車上的“合作伙伴”。第二是英國退歐。英國退歐后，北約防務支出中有80%將來自非歐盟國家，歐盟有可能在未來北約的安全對話進程中逐漸被邊緣化。(26)Chatham House, Britain, Brexit and the Future of NATO.此外，由于英國歷來主張北約在歐洲安全體系中的領導地位不可替代，任何歐盟的防務行動都只能是北約的補充，所以英國退歐極有可能降低歐盟在北約安全機制中的地位，拉大北約與歐盟的距離，增加歐盟的安全風險，激發歐盟發展獨立防務、進而減緩歐盟與北約的合作進程。需要注意的是，英國退歐還存在更多潛在影響，比如，英國退歐意味著美國與歐盟溝通途徑將會收緊，從而導致雙方合作的壓力和挑戰大幅增加。(27)“Brexit Makes NATO Even More Important for the Atlantic，”April 4，2019，https://www.chathamhouse.org/expert/comment/brexit-makes-nato-even-more-important-atlantic. (上網時間：2020年1月18日)第三是德法分歧。作為歐洲一體化之基礎的德法合作面臨著諸多分歧。德國自冷戰結束以來持續奉行加強大西洋同盟、支持大西洋關系的外交戰略，認為依靠北約是“預防、阻止和消除影響德國完整和穩定的各種威脅、保障德國安全的根本手段”。(28)王昉：《北約新戰略》，當代世界出版社，1999 年版，第205 頁。德國對借助美國領導下的跨大西洋同盟來維護自身安全需求的戰略取向一直未變。這種戰略基調不因德國外部安全環境的改善、國家實力的提升和自主立場的逐步凸顯而改變方向。(29)魏光啟：“冷戰后德國的北約戰略及德美關系研究，”《德國研究》，2014年第5期，第30～43頁。相比之下，法國雖然在冷戰后改變其大西洋政策并于2009年重返北約一體化，但在歐洲局勢惡化及北約戰略擴張的影響下，法國依然在北約體系中堅持對獨立地位的追求，馬克龍政府堅持發展歐盟獨立防務、批評北約機制僵化則是這種追求的集中體現。馬克龍在2019年11月歐盟峰會上呼吁歐洲各國應當在法國的主持下建立一個新的歐洲防務體系，以此來替代北約在歐洲的存在。正因為如此，北約對歐盟防務更加警惕，斯托爾滕貝格曾宣稱“歐盟在歐洲防務問題上無法取代北約。”(30)“NATO Secretary General Holds First Meeting with EU High Representative，”https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_171931.htm?selectedLocale=en.(上網時間：2019年12月23日)對比之下，默克爾認為北約在過去70年為帶來和平與自由，因此維持北約現狀符合德國利益，她甚至承諾將在本世紀30年代前期把防務預算的國內生產總值占比逐步提升至2%，以兌現其作為北約成員國的承諾。德法分歧持續存在必然使得歐盟與北約合作在部分領域受到牽制。

基于合作伙伴關系的框架基礎，歐盟將在未來一段時間內積極應對上述若干影響因素，推進歐盟-北約雙邊關系的發展并針對其中問題及外延展開積極的應對和調整。依據歐盟內外環境和自身戰略走向判斷，其行動重點將主要集中在如下幾個方面。

第一，在機制層面校正北約的戰略定位。北約是歐盟借以確保歐洲安全秩序、維護歐盟與俄羅斯力量平衡的平臺。近年來北約為有效遏制俄羅斯而采取了超越歐洲的對俄戰略，將雙方對陣的戰場和領域大幅擴展到俄羅斯影響所及之處。(31)王秋怡、許海云：”烏克蘭危機后北約對俄羅斯安全戰略及轉型分析，”《現代國際關系》,2019年第8期，第44～49頁。歐盟雖然與俄羅斯在烏克蘭戰爭等問題上存在諸多尖銳分歧，但從歐洲安全的角度出發，歐盟仍然將俄羅斯視為潛在的合作方，并認為“如果俄羅斯愿意配合，歐盟也必將展開有關分歧的討論，并在利益重合的領域中展開接觸。”(32)Elena Korosteleva, “Putting the EU Global Security Strategy to Test: ‘Cooperative Orders’ and Othering in EU-Russia Relations，”International Politics, December 2017,pp.1-21.但是，特朗普政府近乎顛覆了美國和歐洲盟友自新世紀以來所形成的戰略傳統，重新將俄羅斯樹立為戰略對手，導致俄羅斯與北約之間的高度緊張已經成為新常態；而美國退出《中導條約》更令這一緊張狀態再度升級，戰時行動與和平活動之間的界限已經變得愈加模糊，任何一方對另一方的戰略紅線和意圖的誤解都會導致非主觀意圖的挑釁與軍事對抗的升級，從而使歐洲安全處于更大的風險之中。對歐洲安全秩序有重大影響的俄羅斯如果強化對北約的戰略立場，只會給歐洲安全秩序帶來更為不安的前景，這將從根本上挑戰歐盟的安全底線。俄羅斯與北約也普遍認為戰略誤判的風險很高，應該及時得到控制。(33)“Russia and NATO: A Dialogue of Differences,” April 25, 2019，https://www.chathamhouse.org/expert/comment/russia-and-nato-dialogue-differences.(上網時間：2020年1月3日)可見，美國對北約戰略對手進行再次定位的同時，也強硬地剝奪了歐洲國家的話語主權，北約不再是緊密連接和鞏固美歐盟友關系的直接紐帶，反而成為美國挾持歐洲盟友的戰術工具。歐盟國家主張重新審視北約對俄戰略，避免與俄羅斯產生正面對峙或沖突，在包括反導系統部署的一系列重大問題處理過程中，應依照歐盟安全觀念塑造北約的戰略定位。

第二，在美歐雙邊關系層面應對有限震蕩。美歐關系對北約與歐盟合作之走向有決定性的作用，美歐雙方在防務責任分擔問題上存在長期爭論，勢必影響到北約發展與美歐關系的穩定性。北約當前發展的首要挑戰即是特朗普對各國增加國防開支的要求。早在20世紀80年代，美國就以“不能再繼續當世界警察”為由要求盟友分擔更大責任，近年來美國更加突出北約責任分擔問題，2016年美國總統大選再次激化了美歐之間的爭論。特朗普甚至威脅說，如果北約成員國持續不遵守2%的防務支出承諾，美國有可能退出北約。責任分擔既包括人力、物力和財力的互相貢獻，也包括國際威望和聲譽的風險共擔。(34)趙懷普、韓寶祿日：“美歐防務責任分擔矛盾的緣起、發展及影響”，《國際經濟評論》，2019年第6期，第116～133頁。面對美國與北約要求歐洲國家增加國防開支的聲明，歐洲國家大多表示明確反對。當前歐洲恐怖主義威脅居高不下，難民危機持續存在，加之中東地區亂象不斷，因此在目前歐洲國家軍費漲幅停滯的背景下，歐盟希望北約脫離美國掌控的可能性也微乎其微。同時，歐盟對維護西方世界價值觀的戰略訴求也離不開美國的合作。正如基辛格所說，“民主國家的未來取決于北大西洋兩岸的民主國家能否在一個沒有冷戰的世界里重新振興它們的關系，能否戰勝全球秩序提出的種種挑戰……倘若大西洋關系再次陷入爭奪之中，由此產生的危機必然會損害西方社會珍惜的價值觀。”(35)[美]亨利·基辛格:《美國的全球戰略》，海南出版社，2012年版，第69頁。因此，未來美歐關系也必然在既定的樊籠之內進行有限度的震蕩，而適應并應對這種震蕩則是歐盟推進和維持同北約合作伙伴關系的必經環節。

第三，尋求多重外交關系中的戰略自主。歐盟為應對多重危機而調整對外戰略，積極構建多層次、全球性的國際聯系網絡，并將中國作為全球三大力量之一。2019年末，美國與歐洲國家在北約戰略對手選擇話題上再度出現分歧。美國國務卿蓬佩奧宣稱北約正面臨中國破壞北約安全的企圖，因此北約必須繼續發展并采取新的安全視角；同年北約峰會推出對華政策“內部報告”并提出“應對中國崛起帶來的機遇和挑戰”的計劃。德法兩國并不認同美國與北約的表態，馬克龍直言北約共同的敵人是恐怖主義，而非俄羅斯或中國；德國外長馬斯也稱歐洲應與中俄兩國建立伙伴關系。北約對華政策同當前全球形勢對中國外交的客觀需求和中國在國際社會中承擔責任的軌跡彼此沖突，這既是新形勢下中國主權與安全利益的外部挑戰，也是中國實踐“人類命運共同體”理念和“一帶一路”倡議的重大考驗。歐洲國家雖把中國視為戰略伙伴和經濟競爭者，但絕不會是“敵人”，北約則將自身視為“北美與歐洲共同應對包括中國崛起在內的系列挑戰的唯一平臺”。(36)“Opening Remarks by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at the Munich Security Conference，” Feb.15,2020, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_173709.htm.(上網時間2020年2月10日)而在更多歐洲學者看來，“北約的最大敵人和對手正是北約本身。”(37)RT Hon Lord Robertson, NATO at 70: New Perspectives on Shared Security? Chatham House, https://www.chathamhouse.org/event/nato-70-new-perspectives-shared-security.(上網時間：2019年12月15日)在2020年慕尼黑安全會議關于中國崛起的系列討論中，美國的過激反應和歐洲國家的謹慎回應也證明了兩者對華政策的巨大差異。(24)“Westlessness—TheMunichSecurityConference2020,”Feb.16,2020,https://securityconference.org/en/news/full/westlessness-the-munich-security-conference-2020/.(上網時間：2020年2月24日)總體來說，中美競爭作為當前國際關系的結構特征已經不可避免地影響到歐盟和北約的合作關系，但中美之間的全面競爭也賦予了歐盟構建國際戰略自主性的潛力和機遇。(25)LuisSimon,“EU-NATOCooperationinanEraofGreat-PowerCompetition，”PolicyBriefoftheGermanMarshallFundoftheUnitedStates,No.28,2019,p.4.多重危機纏身的歐盟迫切需要同中國開展多層次的合作，而將中國樹立為戰略對手無異于放棄中歐合作的重大發展機遇。為此歐洲國家認為美歐難以在中國問題上采取聯合行動，歐洲各國政府也在包括5G移動通信網絡建設在內的多項發展領域采取了不同于美國的政策。可以預見，基于切身利益和發展需求的歐盟將會在同北約、美國、中國的多重關系中尋求平衡，并最大可能地實現戰略自主。

結 語

北約戰略擴張是影響歐盟同北約合作關系及其整體對外政策的關鍵變量。在全球治理巨變的形勢下，北約戰略呈現全球性擴張態勢，客觀上影響到了歐洲安全秩序和歐盟戰略自主選擇。需要注意的是，北約近年來的戰略擴張是在對冷戰遺產的繼承和對新世紀以來安全環境的偏頗判斷基礎上的新變化，特別是受到美國因素的牽引，北約的戰略擴張既超越了自身的能力范圍，偏離了歷史與傳統的運行軌道，也在很大程度上突破并違背了歐盟及歐洲國家的預期。截至目前，北約尚未觸及戰略擴張的極限，但作為其合作伙伴的歐盟則已經在自身實力收縮、外部壓力增大、北約張力緊繃中遇到了前所未有的挑戰。客觀而言，歐盟目前處于面向“全球行為體”角色定位的艱澀轉型中，而北約則已經從區域性的防御性政治軍事同盟轉變為試圖重構全球安全的政治軍事聯盟，歐盟能否有效應對混合戰爭等系列挑戰，取決于歐盟與北約之間的分工和合作機制。(26)Gustav Gressel，“Protecting European Against Hybrid Threats,” European Council on Foreign Relations Policy Brief, June 25， 2019, https://www.ecfr.eu/publications/summary/protecting_europe_against_hybrid_threats.(上網時間，2020年1月3日)可以預見，歐盟將以確保歐洲安全秩序和維系大西洋關系為前提，在完善與北約合作伙伴關系的同時有效降低其戰略擴張的負面沖擊，持續強化自身的戰略自主能力。○