加快地方公共文化服務保障立法

文/桂 祥

公共文化服務體系是公共文化產品和服務提供、制度和系統建設的統稱，是政府向人民群眾提供公共文化服務的實現途徑和保障體系。近年來，上海大力推進公共文化服務的標準化、均等化、社會化、數字化建設，積極構建現代公共文化服務體系。應當看到，對標打響“上海文化”品牌的要求，對標市民群眾對美好文化生活的期盼，本市公共文化供給水平、服務效能還需進一步提升。

公共文化地方立法的必要性和緊迫性

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議高票通過了《中華人民共和國公共文化服務保障法》。這部法律作為我國文化領域一部具有“四梁八柱”性質的重要法律，確立了公共文化服務的基本原則，健全完善了公共文化設施建設、公共文化服務提供等多項法律制度。同時，也為本市加強公共文化服務立法提供了依據。

本市公共文化領域先后出臺了文化娛樂市場管理條例、音像制品管理條例、出版物發行管理條例、歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例、社區公共文化服務規定、文物保護條例、非物質文化遺產保護條例等地方性法規。這些法規的適用范圍主要是某一具體文化領域，公共文化領域還缺少一部管全局、管基礎的法規。特別是在國家出臺公共文化服務保障法背景下，要積極適應本市文化事業改革發展的新形勢，做好與上位法的銜接，保障上位法的順利實施，本市亟需出臺一部公共文化服務綜合性法規。

從兄弟省市的立法情況來看，目前廣東、江蘇、天津、湖北、浙江、陜西等地都出臺了與公共文化服務相關的地方性法規，在創建本地特色文化產品、鼓勵社會力量參與公共文化服務、加強公共文化服務人才隊伍建設、推動公共文化服務體制機制改革等方面有很多有益做法。

立法應當遵循的基本原則

堅持政府主導的原則。公共文化服務保障的是人民群眾的基本文化權益。由于市場調節的自發性、盲目性和滯后性，在解決公共文化服務資源配置的問題時經常會出現失靈的狀況，因此公共文化服務保障只能在政府主導下完成。但履行主導責任并不等于政府包辦，政府主導應當體現在“兜底線、補短板、保基本、促公平”，要將政府職能從“辦文化”向“管文化”轉變，處理好主導與引導的關系。

堅持社會參與的原則。長期以來，我國公共文化建設主要依靠政府主導，但公共文化服務體系的建立不是單靠政府就可以完成的。要通過引入市場機制，有效地配置公共文化資源、提高公共文化服務效能，提供豐富多樣的文化產品和服務，解決公共文化產品和服務的供需矛盾，更好地滿足人民群眾的精神文化需求。

堅持服務均等化的原則。雖然總體來看本市公共文化設施服務好于全國平均水平，但是仍然存在城鄉文化發展不平衡不充分的矛盾，同時在普通市民和特殊群體間也存在服務保障不均衡現象。健全的公共文化體系需要能有效服務于各區域、各階層的實際文化需求。

主要制度設計建議

明確公共文化服務責任主體。一是明確公共服務的責任主體是本市各級政府，社會力量是公共文化服務的重要參與者。將公共文化服務納入本級國民經濟和社會發展規劃，并建立公共文化服務績效評估、監督檢查機制；根據公共文化服務的事權和支出責任，強化對公共文化服務的資金和人員保障力度，將公共文化服務經費納入本級預算，并建立與公共文化服務發展需求相適應的財政投入增長機制。二是明確本市政府各部門公共文化服務保障的職責及分工。市和區人民政府文化主管部門負責本行政區內公共文化服務保障工作，發展改革、經信、教育、科技、財政、民政、人社、市場監管、體育、新聞出版等與公共文化服務體系建設相關的部門根據各自職責，協同做好公共文化服務保障工作；鄉鎮人民政府、街道辦事處負責鄉鎮、街道綜合文化服務中心和其他公共文化設施的日常管理。三是要建立公共文化服務綜合協調機制，加強跨部門、跨行業、跨區域公共文化服務資源的整合。按照“集體討論、協商一致”的原則，對重大問題達成共識，用以指導、協調和推動各部門職責范圍內的公共文化服務工作。

完善公共文化服務公眾參與制度。一是在公共文化設施建設方面，要建立公共文化設施征求公眾意見制度。二是在公共文化服務提供方面，鼓勵公民主動參與公共文化服務，自主開展健康文明的群眾性文化體育活動。市和區人民政府文化、體育等主管部門應當結合實際，通過技術、場地、資金等方式，引導群眾性文化體育活動健康、規范、有序開展。三是在公共文化服務的日常管理方面，應當在堅持公益性原則的前提下，在公共文化產品和服務的日常管理環節引入市場競爭機制和社會力量（比如各類民非組織、文化企業等）,通過委托經營、國有民辦、民辦國助、社會公眾自治等多種途徑完善公眾參與機制。四是構建社會各方廣泛參與的問責和評估機制，加強對公共文化社會管理制度建設，建立自律與他律約束格局，提升公共文化服務的透明度和公信力。

提高公共文化服務效能。一是建立公共文化設施使用效能考核評價制度，考核評價制度必須要有公眾參與，考核指標應當更著重反映公共文化設施使用效能、服務對象滿意度和需求的指標。二是建立公共文化服務綜合評審制度，應當建立健全由購買主體、公共文化服務對象以及第三方共同參與的綜合評審機制；加強對購買公共文化服務項目的績效評價，并向社會公布績效評價結果。同時，要強化考核評價結果的運用，將其作為確定補貼、收入分配、獎懲的重要依據。三是鼓勵支持社會力量參與公共文化服務，可以開展公共文化設施社會化運營試點，吸引社會組織和企業依法參與公共文化設施的運營；采取政府購買、項目補貼或者獎勵等方式鼓勵和支持社會力量提供免費或者優惠的公共文化服務；通過業務指導、藝術培訓、信息咨詢等方式引導、扶持、規范民間文藝團隊健康發展。四是完善公共文化配送機制，應當充分以人為核心，以需求為導向，融合互聯網線上線下服務，搭建聯通文化資源平臺與社區居民之間的立體結構云網，形成及時有效的反饋機制，實現公共文化服務的精準供給。

深化公共文化領域管理機制改革。一是完善公共文化服務機構法人治理機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，實現管理和運行“章程化”。二是加強對公共文化服務工作的信息公開，建立健全公共文化服務資金使用的監督和統計制度，加強對公共文化服務資金審計監督。三是建立全市統一的公共數字文化服務平臺，建成可持續利用和動態更新的文化信息資源庫，提供線上線下相結合的公共文化服務，提升公共文化服務現代傳播能力。四是完善文化企業行業協會的管理職能，應當逐步推進文化產業行業協會與政府主管部門的脫鉤，使其充分發揮溝通、咨詢、服務、監督、自律、協調等功能。

補齊公共文化服務短板。一是加強特色公共文化產品和服務的供給，開發優秀紅色文化、海派文化、江南文化產品，組織有地區特色的公共文化活動，打造有影響力的公共文化品牌。二是促進優質公共文化資源向基層流動，應當組織公共文化機構和文化企業在農村、社區、校園、企業等開展經常性的公共文化流動服務，并根據實際情況建立流動服務點。三是加強公共文化服務人才隊伍建設，如通過專業培訓或者委托培養、招聘選拔、兼職客座、項目合作、掛職交流等方式，加強公共文化服務人才隊伍建設。對民營文化企業、民間文化團體的人才在學習培訓、職稱評定、項目申報、表彰獎勵等方面與國有文化單位實行同一標準。完善公共文化志愿者注冊招募、服務培訓、服務記錄、管理評價和激勵保障機制。四是豐富農村公共文化服務內容，大力培養鄉土文化人才、文化能人，支持開展農村群眾性文化體育活動和節日民俗活動，重視鄉土文化產品發掘。