加快農村土地“三權分置”改革面臨的問題及對策

向榮淑

[摘 要] 鄉村振興的關鍵在于如何激活農村土地資源，使其發揮最大效用。加快農村土地“三權分置”改革已成為時代發展的必然趨勢。基于此，本文主要分析目前我國“三權分置”改革面臨的問題，并在此基礎上提出從加強組織保障提高思想認識、夯實農村土地“三權分置”改革的基礎條件、完善法治確保“三權分置”規范運行、建立農村土地“三權分置”改革的風險防范機制4個方面，加快農村土地“三權分置”改革。

[關鍵詞] 農村土地;三權分置;改革措施

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）27-41-2

2013年以來，在中共中央的鼓勵和支持下，我國各地紛紛展開了農村土地“三權分置”的改革實踐，探索如何科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系，構建規范高效的“三權”運行機制。本文結合正在進行的農村土地“三權分置”改革實踐，在認真分析當前農村土地“三權分置”存在問題的基礎上，就如何加快農村土地“三權分置”改革提出相關建議。

1 推進農村土地“三權分置”改革面臨的問題

1.1 認識上的誤區

誤區一：為穩定我國農村現行的土地承包關系，現行政策明確規定土地的雙層經營體制的基本制度長久不變，導致一些農戶認為農民個人對土地的承包經營權只能由土地承包戶享有;把土地承包經營權長久不變，誤解為農民個人對土地的承包經營權只能由農戶享有。誤區二：認為土地承包經營權分置將削弱農戶的財產權益，將經營權分置后農戶即喪失了財產權益，農民怕失去自己在土地上的權利。誤區三：非農村集體經濟組織成員認為獲取土地經營權后，即可按意愿隨意使用土地。

1.2 土地確權不清

自1978年土地承包經營到農戶以來，雖然廣大農民均獲得了土地承包經營權，也獲得了土地承包證，但卻從未進行明晰的土地確權登記工作。多年來，隨著農村經濟的不斷發展，農村土地發生了巨大變化，情況復雜，致使自己承包地與他人承包地的邊界模糊不清，土地承包戶均缺乏明確有效的法律文書。

1.3 農村土地權利私人財產化現象嚴重

自農村土地承包到戶以來，廣大農民的生存發展與土地牢牢地拴在一起，大多數農民將土地視為私人財產，寧愿拋荒也不愿將土地流轉出去，將土地作為保值增值手段，并作為家產保留。而農村集體經濟組織認為這是農民對自家財產的處置方式，不愿也不敢過多管理，致使農村土地拋荒撂置現象越發嚴重。

1.4 農村土地權屬改革立法滯后

一是所有權人虛置。農民集體是農村土地的所有權人。集體與村民委員的關系以及村民委員會是否是農村集體組織的表現形式，在現行的相關法律中均沒有表述或表述不明。二是現行的《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》中未規定獨立的土地經營權，均是把承包權和經營權合并在一起規定。三是實踐中未對土地經營權單獨頒證，而是將土地承包權與經營權合為一起登記。四是對土地流轉的規定制約了土地流轉。在《中華人民共和國農村土地承包法》中規定，承包農戶轉讓土地承包權的，應在本集體經濟組織內進行，并經農戶集體同意;流轉其土地經營權的，須向農民集體書面備案。經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，也須經承包農戶或其他委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案。五是農村土地所有權為農民集體，也就是集體組織成員即是農村土地的所有權人，而集體組織成員的資格認定缺乏明確的法律規定。由于集體經濟組織成員資格不明確，導致農村土地所有權人不明確，從而致使農村土地產權人虛置不落實。

2 加快推進農村土地“三權分置”改革的對策

2.1 加強組織保障，提高思想認識

2.1.1 加強領導落實責任。首先，成立領導機構。由政府主管農村工作的部門和各鎮分管農業的領導組成，系統謀劃布局開展此項工作，明確劃分責任使工作有序推進。其次，健全工作機制。應建立定期工作情況匯報及向廣大農民通報工作的機制。通過定期情況匯報，可及時查找發現工作中存在的問題并有效解決，向外通報情況，有利于全社會知曉、參與監督此項工作的推進。

2.1.2 加強宣傳提升認識。應充分利用各種媒體，加強對農村土地“三權分置”改革的宣傳，讓全社會特別是廣大農戶和關心“三農”問題的投資者全面了解此項工作的相關政策精神、地方做法和推進情況等。通過宣傳，可消除廣大人民對農村土地“三權分置”的認識誤區，正確認識此項改革的政策精神，從而有力推動“三權分置”改革工作有序進行。

2.2 夯實農村土地“三權分置”改革的基礎條件

2.2.1 限期完成農村土地確權工作。2013年中央一號文件提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。”土地確權登記是一項涉及面廣、工作量大、政策性強的工作，實施起來難度較大。據了解，貴州省多數市縣率先開展此項工作，為全國其他地區提供了成功的經驗。

2.2.2 建立健全農村土地流轉市場體系。流轉中土地的流轉方和受讓方是否能順利地進行流轉，核心問題在于土地價格。針對土地價格的評價，需建立能在客觀公正、實事求是的基礎上對土地予以評價的土地價格評價機構。同時，要建立健全土地流轉要素市場，促進農村土地產權在更大范圍內和更大程度上流轉，從而讓市場在土地資源配置中起到真正的決定性作用。

2.2.3 加快戶籍制度改革和社會保障體系健全。要加快戶籍制度改革和完善社會保障制度，特別是就醫、就學、就業等社會保障體系建設，盡可能地達到農民進城的期望標準;要確保進城農民真正實現市民化，做到“同城同權”“同工同酬”消除待遇上的不平等，從而實現農民生活水平的不斷提升。

2.3 完善法治確保“三權分置”規范運行

2.3.1 加快立法為農村土地“三權分置”提供法律依據。首先，要從法律上確立集體成員資格的法定條件，落實集體所有權人，防止所有權人的虛置;徹底消除農村土地產權人虛置，增強廣大農民對土地的主人意識，從而更好地保護農村土地資源。其次，要賦予土地經營權獨立的法律地位。從法律上將經營權從承包權中分離出來，不要將土地經營權與土地承包權混在一起規定。再次，應確保《中華人民共和國土地承包法》應與《中華人民共和國物權法》規定保持一致。最后，要完善現行法律中對土地流轉的一些限制性規定。例如，“經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，也需要經承包農戶或其委托代理人書面同意。”法律上應規定只要承包農戶財產權益不受損害，經營主體應有權將土地經營權再次流轉，這樣才能最大限度地激活土地。

2.3.2 從法律上界定“三權分置后各項權利的權能內容。“三權分置”改革涉及土地上的各項權利的運行，因此，需盡快通過立法確認“三權分置”的權利內容以及“三權”之間的內在關系和實現形式。首先，應明晰農民集體對土地享有所有權的權能。要從立法上確認農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。其次，應明晰土地承包權人對土地承包權的權能。承包權由所有權派生，是一種用益物權，要從立法上完善承包權的使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。最后，應明晰土地經營權人對土地經營權的權能。經營權雖是由承包權派生，但在法律地位上他是獨立的權利。法律應明確規定經營權的權能，在不改變土地承包關系的前提下，經營權的權利主體應有權將經營權進行轉讓，也就是再次流轉，同時應明確再流轉的條件，防止經營權人在土地流轉中獲取非法利益。

2.4 建立農村土地“三權分置”改革的風險防范機制

2.4.1 為經營權人建立風險防范機制。《中華人民共和國農村土地承包法》規定：“土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。”在土地流轉實際操作中，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資，且不需要嚴格的前提條件，也就是說有些土地承包人在土地流轉前或許已將土地進行了抵押。抵押后再將經營權（流轉）給經營權人，此時經營權人拿到的土地存有風險，因此，應從制度層面為經營權人建立防范機制，以避免此現象的產生。

2.4.2 建立土地承包人的風險防范機制。土地流轉理論上由承包人決定，但實際上卻是由村委會或合作社決定。農民土地承包權由農民集體組織依契約而形成，農民個人與集體組織之間是債權關系，面對集體經濟組織對農戶承包權實施的侵權行為，會因債權性質而降低。對此，應從制度層面建立農民集體組織對農戶個人侵權的防范機制。

2.4.3 防范農用土地轉為非農用地的風險。農村土地的“三權分置”改革將激活農村土地資源，吸引更多的工商資本進入“三農”領域。因此，不可避免地有人趁改革之機在農村占地獲得經營權，將農用地轉為非農村土地以獲取更大的土地效益。對此，要加大對耕地資源的監控，加大力度處罰不按規定用途經營土地的行為。

2.4.4 防范土地流轉亂象的發生。農村土地“三權分置“改革的著力點是放活農土經營權，如果對土地流轉監督管理不到位，極易發生土地經營權人隨意轉讓經營權，出現土地流轉亂象。對此，應加強對土地流轉的監督管理，嚴格遵循經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案的規定。

3 結語

家庭聯產承包責任制經過多年改革，正走向一個新的階段。如何通過實踐探索，從制度上合理界定“三權”內涵，妥善處理所有權、承包權和經營權之間的關系，并不是單純的學理問題，也不是單個專業或學科可以解決的問題。只有多學科、多部門集思廣益、共同努力，才能推進農村土地“三權分置”改革，從而促進我國農村社會不斷向前發展，為鄉村振興戰略的實施提供有力支撐。