土地權利與農村空心化治理

譚亞男

【摘? 要】研究目的：分析合理配置土地權利激活附著于土地上的經濟機會，增加農業經濟機會，增進農民福利，探尋農村人口空心化治理路徑。研究方法：文獻分析法，理論分析法。研究結論： 我國農村空心化治理要優先保障土地的生產功能，激活附著于土地上的經濟機會，落實農民集體的土地所有權，在城鄉融合與鄉村振興戰略驅動下，把握城市資本下鄉與人口返鄉的重大機遇，實現農地規模化與農業現代化，緩解和扭轉鄉村要素朝向城市單向流動的局面。

【關鍵詞】土地權利;農村人口空心化;農村空心化;農村土地制度改革

引言

農村空心化是農村勞動力、資本及其他生產要素大量流向城市，導致農村社會邊緣化、農村經濟凋敝的一種經濟社會現象。農村空心化本質上是農村人口非農化轉移帶來“人走屋空”、新建住房向外圍擴展而產生的一種“外擴內空”的不良過程。農村人口空心化是城鄉二元結構以及城鄉二元結構下的制度體系、城鄉社會經濟發展差異及其帶來的城鄉地域功能差異、農村自身的資源稟賦與區位條件三者共同作用的結果。城鄉地區收入差異以及農村非農化遷移人口的城鄉預期收入差異是農村人口空心化產生的直接原因。在勞動力相對富余的農村地區，土地是農村最主要的社會經濟發展要素，人均耕地面積在農村人口非農化遷移初期起到至關重要的作用，人地矛盾驅使農村人口進行非農化遷移。。土地是農村最為豐富的生產要素，土地具有自然屬性、經濟屬性和公共屬性，土地的經濟屬性決定了土地的經濟功能，包括生產功能、生活功能、財產功能、投資功能、財政功能，乃至資本功能等。治理農村空心化可以從激活附著在土地上的經濟機會著手，合理配置土地權利，盤活集體存量用地、顯化集體土地資產、增加產權收入。為農村自主非農化提供條件，增加農村經濟機會，減少農村人口流失，有效緩解農村空心化。筆者從土地權利的視角出發，在揭示農村空心化本質的基礎上找尋治理農村空心化的關鍵，以合理配置土地權利激活附著于土地上的經濟機會作為切入點，探討農村空心化的治理之策。

1.農村空心化理論分析

哈丁 （Garnett Harlin，1968）在《The tregalyd the comom》一文中首先提出“公地悲劇”理論模型。公地悲劇是指具有使用上的競爭性但不具備，或者缺乏排他性產權的公共資源，被過度使用的情形。根據著名的“科斯定理”，我們可以認識到，產權缺失或不明晰是導致“公有地悲劇”的重要原因。我國《憲法》規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有。我國農村土地所有權屬集體所有，農民依法享有土地的承包權和經營權，無權對土地進行處置抵押。在農地使用上法律給予農民個體選擇權，但這種有限的自由與 “集體”這一虛擬主體捆綁在一起。現行法律既沒有詳細闡釋“農民集體”這一概念，也沒有明確劃定農民集體組織與農民個體之間的利益邊界。農民成為理論上的所有者，卻未擁有實際上所有者的權利，土地所有權在實踐中大多由地方政府和村干部集體掌控。工業化和城市化進程的快速推進，城市建設用地的需求日益高漲，農地非農化的土地級差收益與壟斷收益飛速攀升，豐厚的經濟回報驅使政府與企業集團合謀利用政治權力對農地的非市場化侵占。我國現行的農村土地流轉制度規定農村土地轉讓的首要前提是經過政府合法征收轉變為國有土地，才能進入土地市場進行流轉，這一規定賦予政府對農村土地合法處置的權力，政府在征地中掌握“話語權”。城鎮化趨勢不可逆轉，城市的外延擴張使得土地使用權得穩定性難以保證，在集體失去監管能力或監管不到位的情況下 ，集體土地產權不明晰，產權主體模糊導致農民無法有效限制政府征地的強制介入，農村土地產權關系的不對等引致經濟關系的不對等。“農民集體”的虛化導致農村土地所有權的虛化，失地農民常被排斥在土地增值收益體制之外。上層政治權力主體與各類經濟權力主體給予農民不成比例的過低的補償，農地儼然成為不用“付費”的“公地”。農地產權改革在解放農村勞動生產力的同時，不僅沒有消除普遍公有制時的公地悲劇 ， 而且還進一步加大了公地悲劇的范圍和程度 。FrancescoParisi等（2000）在前人的基礎上進一步探討了公地悲劇與反公地悲劇問題產權的二元性，認為公地與反公地悲劇是偏離統一產權的對稱性的結構性的后果，是使用權與排他權不一致的后果，都是來自于多個所有者使用共同資源的私人和社會激勵的失調。相對于公地悲劇中資源使用過度而言，在集體產權下更容易因集體成員的排他性權利而使資源使用不足，從而發生反地公悲劇。農村土地是多主體所有，土地主管部門、縣鄉政府、宅基地原主人、作為土地所有者的農民集體均有相應的排他性權利。土地整治與土地復墾能夠提高土地利用率，但土地整治、復墾收益的利益歸屬難以確認，土地排他性權利與使用權的沖突上升為利益沖突，土地權利配置不合理導致外部不經濟，退出宅基地的動力不足。

2.結論與建議

土地作為總量有限、位置固定、不可再生的自然資源，其經濟制度必須遵循土地經濟學客觀規律，遵循產權清晰、規劃管制、公平保障的基本準則。農村土地制度改革要利用市場機制配置資源的基礎性作用，實現農村土地資源再配置，重塑集體與農戶在土地產權中關系，保障農民基本的土地權利，將農民收益分享根植于農村土地質量提升、農村土地經營效率提高帶來的收益增長之中。我國農村空心化治理要優先保障土地的生產功能，激活附著于土地上的經濟機會，落實農民集體的土地所有權，在城鄉融合與鄉村振興戰略驅動下，把握城市資本下鄉與人口返鄉的重大機遇，實現農地規模化與農業現代化，緩解和扭轉鄉村要素朝向城市單向流動的局面。合理配合土地資源與要素，為農村留住人才的同時為返鄉人流創造適宜的“城歸”環境。

參考文獻

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