營改增對地方財政收入影響和財稅體制改革策略

摘? 要：自我國全面實施“營改增”以來，作為地方財政收入重要來源的營業(yè)稅退出了歷史舞臺。在改革的過渡期，出現(xiàn)了地方財政收入減少的情況，此外由于地方政府的事權(quán)與支出責任不匹配，導致部分地方政府陷入財政困境。基于此，在財稅體制改革不斷推進的過程中，應構(gòu)建合理的央地關系、建立完善的地方稅體系、完善稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度、加強地方政府債務管理以及強化地方稅收征管，來促進地方財政能力的提高。

關鍵詞：營改增;地方財政收入;財稅體制改革

我國進行“營改增”的主要目的是解決營業(yè)稅重復征稅的問題，完善增值稅抵扣鏈條，減輕企業(yè)的稅收負擔，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進而促進市場經(jīng)濟的發(fā)展。1994年實行分稅制以來，營業(yè)稅一直是地方財政收入的重要來源，隨著“營改增”的全面實施，營業(yè)稅退出歷史舞臺，出現(xiàn)了地方財政收入減少的情況。如何解決“營改增”給地方政府帶來的財政困境，是深化財稅體制改革進程中的重大挑戰(zhàn)。

一、“營改增”給地方財政收入帶來的影響

（1）短時間內(nèi)給地方財政收入帶來壓力

首先，改革前地方稅的主體稅種是營業(yè)稅，而增值稅作為共享稅是由中央和地方按照一定的比例共享的，營業(yè)稅不復存在后，地方財政收入會受到很大的影響。其次，“營改增”全面實施后，增值稅的抵扣鏈條延伸到服務業(yè)，整個產(chǎn)業(yè)的抵扣鏈條被打通，企業(yè)可抵扣的進項稅額在一定程度上得到了增加，稅負不斷降低，地方財政收入必然會隨之減少。最后，在結(jié)構(gòu)性減稅的背景下，增值稅稅率減并降低，不斷出臺針對小規(guī)模納稅人及小微企業(yè)的普惠性稅收減免政策，這些措施在為企業(yè)減稅降負的同時，也給地方財政帶來了壓力。

（2）長期來看會推動地方財政收入水平提升

從長遠的角度看，“營改增”后避免了重復征稅，可抵扣的進項稅額不斷增加，企業(yè)的稅收負擔減輕，市場活力和競爭力提高。隨著企業(yè)收入的增加，稅基不斷擴大，進而可增加地方財政收入。從經(jīng)濟發(fā)展的角度看，“營改增”的實施勢必會帶來地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一方面使流通型企業(yè)和生產(chǎn)型企業(yè)的專業(yè)化程度提升，另一方面使服務業(yè)得到突飛猛進的發(fā)展，帶動地方經(jīng)濟更加持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展，并提升地方財政收入水平。

二、“營改增”背景下財稅體制改革的具體策略

（1）構(gòu)建合理的中央和地方關系

中央和地方財政關系的優(yōu)劣，在很大程度上決定著地方財政能力的高低。地方財政能力的提升幅度，受制于中央和地方的財政格局。2018年，全國一般公共預算收入183352

億元，其中，中央85447億元，地方97905億元，中央和地方財政收入之比為47：53。同年，全國一般公共預算支出220906億元，其中，中央32708億元，地方188198億元，中央和地方財政支出之比為15：85。這反映了兩個問題：一是地方支出嚴重依賴中央，約有40%來自中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。二是中央本級支出水平較低，僅占15%，說明中央本級在國家治理、提供公共服務方面發(fā)揮的作用有限。

改革的任務，一是理順中央和地方權(quán)責關系;二是協(xié)調(diào)中央和地方財力分配;三是劃清中央和地方事權(quán)責任。因此，各級政府財政均應具備與所承擔的事權(quán)相匹配的能力，能夠承擔相應的支出責任。建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，設計符合激勵相容要求的財政制度，激發(fā)中央和地方兩個方面的積極性。

（2）建立完善的地方稅體系

在短期內(nèi)難以完成地方主體稅種培育的情況下，中央和地方共享增值稅收入是大勢所趨。調(diào)整中央與地方對共享稅的分享比例，是短期內(nèi)保障地方財力的有效手段。2019年9月26日，國務院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，指出要穩(wěn)定分稅制改革以來形成的中央與地方收入劃分總體格局，鞏固增值稅“五五分享”等收入劃分改革成果，來調(diào)動中央與地方兩個積極性。接下來可探索由事權(quán)與支出責任匹配為原則靈活確定的縱向分享比例，與以綜合因素原則為依據(jù)，適當引入橫向財政平衡機制的橫向劃分相結(jié)合的共享體制。

長期來看，還是要培育地方主體稅種，使地方財政收入得到可靠的保障。地方主體稅種應具有受益性明顯、稅基穩(wěn)定和便于征管等特點，還應確保稅收收入可觀。在我國現(xiàn)有的稅種中，最適合發(fā)展為地方稅主體稅種的是房產(chǎn)稅，然而其開征前還有許多問題需要解決，短期內(nèi)還很難成為地方財政的主要收入來源。

（3）完善稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度

除了一般公共預算中的稅收部分，地方政府可支配財力還包括非稅收入。目前在我國的財稅體制中，中央對地方的稅收返還以及轉(zhuǎn)移支付都屬于地方政府的可支配財力，均可為地方財政正常運行提供支持。應進一步完善稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，以更好地實現(xiàn)籌集地方財政資金的作用。

稅收返還和轉(zhuǎn)移支付都具有平衡地區(qū)間財力的功能，應基于地方支出類別來確定相應資金來源。例如基本支出是保障地方居民基本公共服務需求的支出，為實現(xiàn)基本公共服務的均等化，該部分支出由稅收返還和轉(zhuǎn)移支付來負擔為最優(yōu)選擇。針對轉(zhuǎn)移支付制度可進行以下幾方面的改進：一是控制專項轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模，合理加大財力性轉(zhuǎn)移支付的力度;二是科學測算財力性轉(zhuǎn)移支付的額度;三是完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度，針對取得縱向轉(zhuǎn)移支付后仍不能滿足本地區(qū)基礎公共服務需求的欠發(fā)達地區(qū)，可考慮在本地區(qū)范圍內(nèi)對欠發(fā)達的市縣進行橫向轉(zhuǎn)移支付;四是加強對財政性轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理，將財政性轉(zhuǎn)移支付資金列入各級政府的預算管理，逐步實現(xiàn)財政性轉(zhuǎn)移支付資金的專業(yè)化、透明化管理。

（4）加強地方政府債務管理

地方財政運行可能會出現(xiàn)收大于支有結(jié)余的情況，也可能會收不抵支出現(xiàn)赤字，彌補赤字就要靠發(fā)行地方債來解決。2015年新《預算法》已賦予省級政府發(fā)債權(quán)，省級政府可以在中央規(guī)定的債務限額內(nèi)舉債，為地方債的規(guī)范發(fā)展提供了法律支持，也增強了省級政府在地方債風險應對中的責任。

地方債可以解決特定情形下地方政府的靈活資金需求，但是與地方稅和轉(zhuǎn)移支付不同，地方債有風險且需要償還。由于不同地區(qū)的財力水平不同，故各地的地方債風險也不相同，需要在判斷地方債的不同風險的基礎之上，規(guī)范地方債限額制度，以適應地方發(fā)展的需要。中央政府對地方政府債務的限額控制，應明確地方政府舉債融資制度的權(quán)責界線，將地方政府債務納入預算管理并分類進行管理。另外，地方政府利用多種形式變相舉債的行為，導致了在實際中地方政府債務具有一定的隱蔽性，因此要將政府債務信息透明化，并加強政府債務問責機制。

（5）強化地方稅收征管

地方稅收收入的多少，也取決于稅收征管效率的高低。影響稅收征管效率的因素首先是稅收治理的載體，目前稅務部門已有專門的信息服務平臺，但和其他部門還未完全實現(xiàn)信息共享，這會導致由于單獨行動而進行重復工作。其次是征管組織的管理，在稅收管理過程中，要結(jié)合本地區(qū)的實際特點和重點稅源情況，制定地方稅收管理工作，評估反饋稅收情況。最后是征管人員的業(yè)務素質(zhì)，應當組織學習稅務專業(yè)知識，不斷提高稅收征管人員的工作技能。

此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術的迅速發(fā)展，以及納稅人數(shù)量的持續(xù)增加，產(chǎn)生了大量的涉稅數(shù)據(jù)，可以說我們已進入了稅收大數(shù)據(jù)時代。大數(shù)據(jù)的思維方式和技術，為稅收數(shù)據(jù)的處理提供了強大的技術支撐。因此，稅務機關要借助大數(shù)據(jù)理念，以稅收大數(shù)據(jù)為核心，強化數(shù)據(jù)信息的采集，加強數(shù)據(jù)的分析比對和深層次挖掘，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在推動稅收征管模式轉(zhuǎn)型中的作用。稅收征管能力的提升，也必然會有利于稅務機關發(fā)揮其保障地方財政收入籌集的作用。

三、結(jié)束語

綜上所述，要解決“營改增”給地方財政帶來的負面影響，并發(fā)揮其優(yōu)勢促進地方經(jīng)濟發(fā)展，就必須推動財稅體制改革。通過構(gòu)建合理的央地關系、建立完善的地方稅體系、完善稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度、加強地方政府債務管理以及強化地方稅收征管，來加強地方稅源建設，促進地方財政能力的提高。

參考文獻

[1]徐偉."營改增"對地方財政收入的影響和財稅體制改革的策略[J].財經(jīng)界，2019（23）：3.

[2]范麗平."營改增"對地方財政收入的影響及對策[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2018（10）：265.

作者簡介：原澤文（1989.7-），女，漢族，山西省河津市人，碩士研究生，中級，研究方向：財稅理論與政策。